Новая страница 1

Залужный Александр Гаврилович

Правовое регулирование и прокурорский надзор в

сфере отношений государства и религиозных

объединений (теория, законодательство,

обеспечение законности)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени д.ю.н.

Специальность 12.00.01; специальность 12.00.11

Москва

РБД

2006

Текст воспроизводится по экземпляру, находящемуся в

фонде РГБ:

Залужный Александр Гаврилович

Правовое регулирование и прокурорский надзор в сфере отношений государства и

религиозных объединений (теория, законодательство, обеспечение законности)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени

д.ю.н.

Специальность 12.00.01; специальность 12.00.11

Москва - 2005

РБД, 2006 (электронный текст)

На правахрукописи

ЗАЛУЖНЫЙ Александр Гаврилович

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР В СФЕРЕ ОТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВА

И РЕЛИГИОЗНЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ (ТЕОРИЯ. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ)

Специально сть:

12.00.01 — теория и история права

и государства; история учений о праве и государстье.

12.00.11 - судебная власть, прокурорский надзор,

организация правоохранительной деятельности,

адвокатура

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

На правах рукописи

ЗАЛУЖНЫЙ Александр Гаврилович

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР В СФЕРЕ ОТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВА

И РЕЛИГИОЗНЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ (ТЕОРИЯ. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ)

Специальность:

12.00.01 - теория и история права

и государства; история учений о праве и государстве.

12.00.11 - судебная власть, прокурорский надзор,

организация правоохранительной деятельности,

адвокатура

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Москва - 2005

Работа выполнена в НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ

Официальные оппоненты:

Заслуженный юрист Российской Федерации доктор юридических наук, профессор Афанасьев Владимир Сергеевич

доктор юридических наук Гущин Владимир Захарович

доктор юридических наук, профессор Халиулин Александр Германович

Ведущая организация - Академия государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Зашита диссертации состоится <<^С7 » £с/^2^4£2005 Г. В & ч.

мин. на заседании диссертационного совета Д -170.001.01 в НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ по адресу: 123022, Москва, ул. 2-я Звенигородская, д. 15, зал заседаний диссертационного совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Российская Федерация - многонациональное и поликонфессиональное государство. Современные процессы в религиозной сфере жизни российского общества являются логическим продолжением коренных изменений в отношениях государства с религиозными объединениями, межконфессиональных и внутриконфессио-нальных отношениях, начавшихся с конца 80-х годов XX века, когда недовольство социальной политикой, разочарование в неспособности руководства страны разрешить многочисленные обостряющиеся проблемы возродило надежду на неофициальные, негосударственные институты. В числе наиболее структурированных и мобильных среди них оказались религиозные организации, а уровень доверия к ним со стороны населения очень высоким.

Упразднение в начале 90-х годов ограничений права граждан на свободу вероисповедания, признание общественной ценности религии, а также значимости церковного служения создало в России новую ситуацию. Религия стала играть все более важную роль в жизни общества, а восстановление религиозно-институциональной структуры стало одним из ос-' новных факторов роста числа верующих.

В этой связи актуальность данного исследования определяется совокупностью обстоятельств.

Во-первых, необходимостью в связи с коренным изменением социального статуса религии, ее значимости в процессе продвижения по пути формирования гражданского общества и укрепления правового государства глубокого осмысления проблем взаимоотношений религии и права в прошлом и настоящем; осознания важности инструментальной роли права в обеспечении стабильного развития современного государства и общества, взаимопонимания и сотрудничества представителей многочисленных религий, последователи которых веками жили в России и внесли существенный вклад в формирование духовных и культурных ценностей народов

нашей страны; толерантности в межконфессиональных отношениях как факторах обеспечения единства и развития государства.

Во-вторых, потребностью формирования концептуальных основ государственной политики в сфере его отношений с религиозными объединениями и научного прогнозирования возможных путей дальнейшего развития этих отношений. Формирование и оптимизация модели и развитие отношений государства и религиозных объединений в Российской Федерации предполагает систему взаимодействия этих институтов, базирующуюся на ценностях, безусловно, признаваемых и уважаемых всеми цивилизованными государствами. Такими ценностями являются гарантированные государством свобода совести и свобода вероисповедания, право не только исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию, но и свободно выбирать и менять, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними. А это актуализирует необходимость определения основных направлений совершенствования правовых механизмов реализации прав граждан на свободу совести и свободу вероисповедания с одновременным обеспечением соблюдения законодательства о свободе совести и о религиозных объединениях.

В-третьих, объективно обусловленным повышением значимости прокурорского надзора для обеспечения законности в сфере отношений государства и религиозных объединений в связи со сложившейся в 90-х годах тенденцией многократного увеличения количества зарегистрированных в качестве юридических лиц религиозных организаций, быстрого формирования конфессионального многообразия. В России каждому человеку (а не только гражданину той или иной страны) гарантируется равенство перед законом вне зависимости от его религиозных убеждений, а право человека и гражданина на свободу совести и свободу вероисповедания может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов человека и гражданина, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Это требует разработки и

внедрения новых подходов к методологии прокурорского надзора, который сегодня должен не только обеспечивать соблюдение законодательства о свободе совести и о религиозных объединениях, но также способствовать дальнейшему развитию и совершенствованию отношений в данной сфере на вышеизложенных принципах.

В-четвертых, активизацией экстремистских действий со стороны объединений, относящих себя к возрожденным старым и возникшим новым течениям в мировых и национальных религиях; постоянно актуализирующейся необходимостью повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности; имеющимися возможностями совершенствования данного законодательства и правового механизма его реализации, в том числе как важного фактора обеспечения поступательного социального и экономического развития.

Особую актуальность работе придает проводимая в настоящее время реформа исполнительных органов государственной власти, преследующая цели укрепления вертикали власти с одновременным усилением общест- · венного влияния на деятельность органов власти, и возрастающая в этой связи роль прокуратуры в обеспечении законности в процессе проведения административной реформы. Поэтому данное исследование в определенной мере может способствовать решению правовых вопросов, связанных с выработкой современных подходов к формированию отношений государства и религиозных объединений на принципах, установленных Конституцией Российской Федерации и общепризнанными нормами международного права.

Степень научной разработанности проблемы. Проблемы взаимоотношений религии и права, правового регулирования в сфере отношений государства и религиозных объединений имеют большое теоретическое и практическое значение, занимают важное место в деятельности специалистов различных отраслей знаний, в том числе юристов.

В разное время эти проблемы рассматривали: Августин Аврелий, Н.А. Бердяев, Макс Вебер, Вильгельм Вундт, Томас Гоббс, Г.Р. Гольст, И.Р. Григулевич, Н.Р. Гусева, Н.А. Заозерский, В.Ф. Зыбковец, И.А. Ильин, В.В. Клочков, Фюстель-де-Куланж, Карл Маркс, Шарль Монтескье, B.C. Нерсесянц, А.С. Павлов, Е.М. Пеньков, Платон, Плутарх, М.А. Рейснер, Давид Рене, Ю.А. Розенбаум, Ж.Ж. Руссо, Л.Р. Сюкияйнен, Л.А. Тихомиров, С.А. Токарев, С.Л. Франк, Марк Т. Цицерон, Е.Б. Черняк, Б.Н. Чичерин, Фридрих Энгельс, П.Л. Яроцкий и др.

В разные периоды развития истории, например в дореволюционной России, степень научной объективности часто зависела от мировоззренческих позиций самих авторов, а в советский период исследователи находились под «прессом» господствовавших в обществе идеологических установок. В частности, юридический принцип отделения церкви от государства фетишизировался в угоду доктрине, предусматривавшей безусловную необходимость «борьбы с религиозными пережитками в формировании гармонично развитой, общественно активной личности». При этом вместе с церковью от государства в большой степени были искусственно «отделены» и его верующие граждане, так как нормы, которыми они руководствовались в жизни помимо получивших официальное одобрение партии, как правило, не встречали понимания среди сограждан, более того, каждый коллектив обязан был вести работу с верующими по их атеистическому воспитанию.

Курс на неизбежное отмирание «религиозных пережитков» по мере приближения к коммунизму формировал в обществе мнение о своего рода неполноценности верующих; из двух гарантий, провозглашенных ст. 52 Конституции СССР, фактически отдавалось предпочтение не праву исповедовать любую религию, а праву вести атеистическую пропаганду.

Принимаемые нормативные акты, регламентировавшие отношения государственных органов с религиозными объединениями, предусматривали прямое вмешательство Советов по делам религий всех уровней в культовую деятельность церквей и религиозных объединений. В соответствии со специальным Указом Президиума Верховного Совета

специальным Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 18 марта 1966 г. «Об административной ответственности за нарушение законодательства о религиозных культах» (Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1966, № 12, ст. 219) законодательству противоречили нарушения установленных правил организации и проведения религиозных собраний, шествий и других церемоний культа; организация и проведение служителями культа и членами религиозных объединений специальных детских и юношеских собраний, трудовых, литературных и иных кружков и групп, не имеющих отношения к отправлению культа, а также совершение действий с целью «возбуждения религиозных суеверий» в массах населения. А недостаток в литературе данного периода материалов о соотношении правовых и религиозных норм объясняется тем, что любые коллизии между ни- < ми объявлялись официальной доктриной нарушением законодательства и преодолевались путем безусловного подчинения религиозных норм государственно-правовым.

В настоящее время также предпринимаются определенные попытки анализа соотношения права и религии, принципов и механизма правового регулирования отношений государства и религиозных объединений. Среди зарубежных исследований наиболее удачными можно признать работы Г.Дж. Бермана по проблеме примирения права и религии, Коула У. Дьюрэма о современных моделях отношений государства и религиозных объединений, Р.А. Подопригоры - по административно-правовым вопросам отношений государства и религиозных организаций. В России вышеназванные проблемы рассматриваются в работах Т.А. Антоненко (религиозные нормы как регулятор общественных отношений); А.Б. Венгерова, В.В. Лазарева, Г.Н. Манова и др. (теоретические и исторические аспекты влияния религиозных предписаний на правовое регулирование); Н.В. Володиной (философско-правовой анализ взаимоотношений государства и религиозных объединений в секуляризованном обществе); П.Н. Дозорцева

(история и современные проблемы развития светской государственности в России); А.Г. Здравомыслова (сущностная характеристика религиозного конфликта); Н.А. Крашенинниковой (история права Востока); И.А. Куницына (правовой статус религиозных объединений в России); В.Л. Муравского (закон и актуальное право в правовых системах стран Древнего мира); И.В. Понкина (правовые основы светскости государства и образования); А.В. Пчелинцева (конституционно-правовые основы свободы совести в Российской Федерации); Л.Р. Сюкияйнена (шариат и мусуль-манско-правовая культура); Ю.В. Тихонравова (судебное религиоведение); Г.Г. Черемных (свобода совести в Российской Федерации) и др.

Однако исследований по названной теме, особенно по проблемам обеспечения законности в сфере отношений государства и религиозных объединений, так необходимых для восполнении пробелов в теории права и государства, еще недостаточно. Это прослеживается и в соответствующей научной, специальной и учебной литературе.

Как представляется, в исследованиях по данному вопросу требуется комплексное видение и концептуальность подходов к проблемам теории и практики правового регулирования и обеспечения законности в сфере отношений государства и религиозных объединений, что в значительной мере предопределило цели, задачи и методологические основы настоящего исследования.

Более того, осуществленные в российском обществе преобразования сопряжены с переменами, существенным образом видоизменяющими работу и религиоведов, и юристов, ибо в социальную среду их деятельности все активнее вторгается религия, ее структурные элементы, которые все в большей мере влияют на процесс функционирования правовой сферы постсоветского общества. Это влияние затрагивает и процесс правового регулирования отношений государства и религиозных объединений.

Цель и задачи исследования. Основной целью работы является выявление и научная интерпретация основных тенденций и закономерностей

взаимосвязи права и религии, формирование концептуальных основ правового регулирования и прокурорского надзора за законностью в сфере отношений государства и религиозных объединений.

Реализация поставленной цели потребовала решения следующих задач:

осуществить системный анализ истории и современного состояния соотношения норм права и религиозных норм;

раскрыть содержание и формы взаимодействия, сущность различий и противоречий правовых и религиозных норм;

определить основные факторы, способствующие возникновению и развитию конфликтов на религиозной почве, и пути их преодоления с использованием правовых средств;

разработать оптимальные направления правовой политики государства в сфере его отношений с религиозными объединениями;

систематизировать и обобщить практику применения законодательства о свободе совести и о религиозных объединениях, определить степень эффективности его влияния на правовое регулирование отношений государства и религиозных объединений;

разработать основные направления совершенствования действующего законодательства о свободе совести и о религиозных объединениях, способствующие осуществлению перевода норм права и религиозных норм в правомерное поведение субъектов;

определить эффективные пути обеспечения средствами прокурорского надзора законности в сфере отношений государства и религиозных объединений;

выработать правовые подходы к характеристике сущности экстремизма на религиозной почве, предложения по совершенствованию законодательной регламентации противодействия экстремистской деятельности и реализации принимаемых законов.

Объектом диссертационного исследования выступают основные закономерности возникновения, формирования и развития отношений го-

сударства и религиозных объединений, а также деятельность органов прокуратуры по обеспечению законности и правопорядка в данной сфере.

Предмет исследования - имеющие значение для познавательной и предметно-практической деятельности юридические нормы, законодательные и иные нормативные правовые акты, связанные с отношениями государства и религиозных объединений и межконфессиональными отношениями, деятельностью государственных органов, граждан и их организаций в данной сфере.

Методология и методы исследования. Методологической основой настоящего исследования стали общенаучные и частнонаучные методы познания социально-правовых явлений и деятельности органов прокуратуры в сфере отношений государства и религиозных объединений (исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический, конкретно-социологический, статистический, системный метод и др.).

Теоретической базой исследования явились труды отечественных и зарубежных юристов (С.А. Авакьяна, А.И. Алексеева, B.C. Афанасьева; Г. Дж. Бермана, В.Г. Бессарабова, А.А. Власова, Т. Гоббса, В.З. Гущина, Коула У. Дьюрема, М.П. Журавлева, В.Н. Казакова, В.В. Клочкова, С.А. Комарова, Н.А. Крашенниковой, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лазарева, В.Н. Лопатина, В.П. Малахова, Г.В. Мальцева; Н.В. Мельникова, ТТТ Монтескье, B.C. Нерсесянца, А.К. Педенчука, Р.А. Подопригоры, А.В. Пчелинцева, Т.Н. Радько, Д. Рене, Ф.М. Рудинского, В.П. Рябцева, Е.Н. Салыгина, А.Ф. Смирнова; А.Б. Соловьева, АЛ. Сухарева, Л.Р. Сюкияйнена, М.Е. Токаревой, А.Г. Халиулина, М.А. Шапиро, Г.Ф. Шершеневича, Н.П. Яблокова, В.Б. Ястребова и др.), работы религиоведов - философов и историков (Н.В. Володиной, Н.С. Гордиенко, Л.И. Григорьевой, Ю.П. Зуева, В.Ф. Зыбковца, А.А. Игнатенко, И.Я. Кантерова, Г. Μ Керимова, А.Н. Колодного, А.И. Кудрявцева, Г.А. Михайлова, М.П. Мчедлова, Ю.Г. Носкова, А.А. Нуруллаева, М.И. Одинцова, М.А. Рейснера, С.А. Токарева, Н.А. Трофимчука, С. Феррари, Фюстеля-де-Куланжа, М.О. Шахова, Р.Г. Яновского и др.),

труды по церковному праву (Н.А. Заозерского, М. Красножена, А.С. Павлова, Н. Суворова, В. Цьгаинаидр.).

Нормативную основу исследования составили:

Конституция и законы Российской Федерации о свободе совести, религиозных объединениях и о противодействии экстремистской деятельности; международные документы, содержащие общепризнанные принципы и нормы международного права, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации; решения Конституционного Суда Российской Федерации, решения Европейского Суда по правам человека, определения Верховного Суда Российской Федерации; нормативные акты Генеральной прокуратуры Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти.

Эмпирической базой исследования стали: обзоры судебной практики; материалы прокурорских проверок исполнения законов о свободе совести, религиозных объединениях и противодействии экстремистской деятельности в 2002 - 2004 гг.; конкретные уголовные и гражданские дела; материалы заседаний Совета по взаимодействию с религиозными объединениями при Президенте Российской Федерации и Комиссии по вопросам религиозных объединений при Правительстве Российской Федерации; доклады прокуроров субъектов Федерации о состоянии законности и деятельности прокуратур за 2002 - 2004 гг.; доклады управления и отделов Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах о состоянии исполнения законодательства о противодействии экстремистской деятельности и проведенной в этой сфере работе (приказ Генерального прокурора РФ от 17 мая 2004 г. № 13, п. 5); регистрационные дела религиозных организаций; заключения государственной религиоведческой экспертизы; данные социологических исследований Центра «Религия в современном обществе» НИИ комплексных социальных исследований РАН, других ведущих научных учреждений, изучающих проблемы отношений государства и религиозных объединений, и проведенных автором; статистические данные

по теме исследования, собранные лично автором за период с 1990 по 2004 гг.

Научная новизна исследования состоит в решении крупных научных задач, связанных с проблемами соотношения законов государства и религиозных норм в современном обществе, в обосновании новых концептуальных подходов автора к объединению их потенциала для разработки современной концепции отношений государства и религиозных объединений, а также предложений по совершенствованию правового регулирования и обеспечения законности в данной сфере.

В процессе решения перечисленных задач в диссертационном исследовании получены следующие, имеющие научную новизну результаты:

на базе исследованных положений теории и истории государства и права, анализа как светской, так и богословской интерпретации проблемы соотношения норм права и религиозных норм определены основные тенденции их развития на протяжении длительного периода истории;

определены реальные правовые пути и механизмы преодоления противоречий, возникающих в сфере отношений государства и религиозных объединений в современной России; разработаны на этой основе предложения по оптимальному соотношению светского законодательства и религиозных установлений для дальнейшего формирования и развития правового государства и гражданского общества;

выявлены механизмы взаимодействия светских и теологических подходов к определению роли норм права и религиозных норм при формировании политики государства в сфере его отношений с религиозными объединениями и обыденного правосознания граждан; научно обоснована необходимость принятия на государственном уровне соответствующей концепции, определены ее правовые основы и основные компоненты для светского государства;

с учетом накопленного опыта правового регулирования определены основные направления и содержательная характеристика дальнейшего совершенствования законодательства о свободе совести и о религиозных

объединениях, выработаны практические рекомендации по его применению;

в результате изучения практики взаимоотношений государственных органов с религиозными объединениями, основы вероучения которых предполагают ограничения в вопросах исполнения гражданских обязанностей их последователями, проведена классификация нарушений законодательства о свободе совести и о религиозных объединениях с позиций соблюдения прав граждан на свободу совести и обеспечения законности в сфере отношений государства и религиозных объединений;

на научной базе разработаны основы методологического обеспечения прокурорского надзора за исполнением законодательства о свободе совести и о религиозных объединениях, определены особенности прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии экстремистской деятельности на религиозной почве;

разработаны и внесены предложения по совершенствованию правового механизма реализации законодательства о противодействии экстремистской деятельности и правовых основ взаимодействия органов прокуратуры с другими государственными органами, общественными и религиозными организациями по обеспечению законности в сфере отношений государства и религиозных объединений;

выработаны научно обоснованные предложения по совершенствованию государственной религиоведческой экспертизы и внедрению в практику деятельности государственных экспертных учреждений судебной религиоведческой экспертизы.

В этой связи:

разработано научное правовое понятие «экстремизм на религиозной почве»;

установлены причинно-следственные связи, способствующие правонарушениям в сфере отношений государства и религиозных объединений, предложены пути выявления нарушений и их устранения средствами прокурорского надзора;

научно обоснованы рекомендации для совершенствования согласованной деятельности правоохранительных и иных государственных органов, а также органов местного самоуправления по обеспечению законности в сфере отношений государства и религиозных объединений;

предложены меры повышения эффективности деятельности Экспертного совета для проведения государственной религиоведческой экспертизы при Минюсте России и экспертных советов в субъектах Федерации.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Положение о том, что закон уже на ранних стадиях развития го
сударства при определенных условиях не может рассматриваться как ус
тановление, определяемое религиозными предписаниями, а становится
интеллектуальным продуктом человеческого труда, общим достоянием
всех граждан и волей, его создавшей, может быть изменен.

2. Предложение о необходимости выработки современной концеп
ции отношений государства и религиозных объединений как важного
фактора стабилизации и развития общества, а также дальнейшей демо
кратизации данной сферы общественных отношений.

3. Положение о том, что межконфессиональный диалог, а также
диалог между конфессиями и властными структурами государства явля
ется проявлением миротворческого и мировоззренческого потенциала
религиозных объединений и должен активнее использоваться для под
держания отношений между представителями разных конфессий, осуще
ствления деятельности по разрешению возникающих противоречий, про
тиводействия экстремизму, выработки цивилизованных средств преодо
ления конфликтов, минимизации и устранения негативных последствий
их проявления.

4. Вывод о том, что многоконфессиональность, объективно увели
чивая необходимость правового регулирования, выступает фактором ук
репления законности на основе права и должна быть активно использо
вана в целях укрепления правовой системы демократического общества.
А сохранение толерантности между представителями различных религий

и конфессий напрямую зависит от формирования у их последователей уважения к праву как основному инструменту гармонизации отношений государства и религиозных объединений и межконфессиональных отношений.

5. Вывод о том, что реализация федерального законодательства о
свободе совести и о религиозных объединениях в субъектах Федерации и
муниципальных образованиях имеет характер все более актуализирую
щейся составной части обеспечения права граждан на свободу совести и
свободу вероисповедания.

6. Предложения о дополнении Федерального закона «О свободе со
вести и о религиозных объединениях» нормами о контроле за деятельно
стью религиозных групп со стороны органов местного самоуправления; о
ликвидации организаций, деятельность которых утратила религиозный
характер; о расширении функций и совершенствовании методологиче
ских, правовых и организационных основ государственной религиовед
ческой экспертизы для повышения ее роли в противодействии экстреми
стской деятельности.

7. Предложение о развитии методологии и совершенствовании ме
тодики прокурорского надзора для обеспечения полноты выявления и
принятия эффективных мер по устранению и предупреждению наруше
ний в сфере отношений государства и религиозных объединений и меж
конфессиональных отношений.

8. Комплекс мер для совершенствования правового механизма реа
лизации законодательства о противодействии экстремистской деятельно
сти, обеспечивающих эффективность данного вида работы правоохрани
тельных и других государственных органов. К их составу отнесены:

механизм осуществления прокурорского надзора за соответствием деятельности религиозных объединений действующему законодательству и контроль за соответствием деятельности религиозных организаций их уставным целям;

дополнение Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» положениями, регламентирующими координацию работы субъектов противодействия экстремистской деятельности;

создание в системе государственных экспертных учреждений судебной религиоведческой экспертизы как отдельного направления экспертной деятельности;

совокупность рекомендаций для организации целенаправленной работы по реализации федерального законодательства в субъектах Федерации и муниципальных образованиях.

9. Обоснование положения о необходимости приоритезации взаимодействия прокуратуры с другими государственными и правоохранительными органами, судами, общественными и религиозными объединениями с целью обеспечения законности в сфере отношений государства и религиозных объединений.

Теоретическая и практическая значимость

Теоретическая значимость работы в том, что осуществленный в ней системный подход обеспечивает адекватную оценку современных научных и религиозных взглядов на соотношение правовых и религиозных норм, их единство, различия и противоречия. Сформулированные в ней положения и выводы позволяют государственным институтам рассматривать религиозные организации в качестве реальных партнеров в процессе построения демократического правового государства на общепризнанных принципах права человека и гражданина на свободу совести и свободу вероисповедания, в деятельности по обеспечению законности в сфере отношений государства и религиозных объединений и межконфес-сиональных отношений и противодействию экстремистской деятельности, устранению обстоятельств, способствующих ее проявлениям.

Практическая значимость диссертации состоит в том, что она может служить базой для дальнейших научных исследований в этой важной сфере общественных отношений, в возможности использования содержащихся в ней положений для:

разработки современной концепции государственной политики России в сфере отношений государства и религиозных объединений;

дальнейшего совершенствования законодательства Российской Федерации о свободе совести и о религиозных объединениях;

повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов о свободе совести, религиозных объединениях и о противодействии экстремистской деятельности;

подготовки лекционных курсов и учебно-методических пособий для студентов, обучающихся по специальности 021100 Юриспруденция, а также работы аспирантов, занимающихся исследованием отношений государства и религиозных объединений в России.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения работы изложены автором в 45 работах, общим объемом 54,5 п.л., в том числе двух монографиях (рецензии опубликованы в научных журналах, рекомендованных ВАК, других изданиях и электронными средствами массовой коммуникации), 43 научных докладах и статьях, пособиях, депонированной рукописи.

Результаты исследования были зачитаны в форме доклада и обсуждались на научных конференциях и семинарах, в том числе:

семинарах юристов, специализирующихся в сфере отношений государства и религиозных объединений «Законодательство о свободе совести и правоприменительная практика в сфере его действия», ноябрь 2000 г., 14 декабря 2001 г., 1 февраля 2003 г., г. Москва;

4-м Всероссийском семинаре руководителей духовных управлений мусульман 19 июля 2001 г., г. Москва, Совет Муфтиев России;

семинаре руководителей местных администраций, общеобразовательных школ, учреждений культуры и работников правоохранительных органов Сургутского района Ханты-Мансийского автономного округа 26 - 29 ноября 2001г., г. Сургут;

международной научно-практической конференции «Религия, политика и права человека», 18-20 марта 2002 г., г. Москва;

«круглом столе» в Доме народов России «Роль религиозных объединений в миротворческой деятельности, укреплении межрелигиозного согласия и дружбы народов» 16 мая 2002 г., г. Москва;

«круглом столе» в прокуратуре штата Мичиган 27 июня 2002 г., г. Лансинг, США;

конференции ОБСЕ 9-19 сентября 2002 г., г. Варшава;

методологическом семинаре «Гражданский контроль за органами внутренних дел: проблемы теории, методологии, практики» 25 октября 2002 г., г. Москва;

«круглом столе» ВНИИ МВД «Терроризм: проблемы межведомственного взаимодействия» 30 октября 2002 г., г. Москва;

научно-практической конференции «Свобода совести - важное условие мира и гражданского согласия. К 10-летию Российского отделения МАРС» 27-28 ноября 2002 г., г. Москва;

межрегиональном научно-практическом семинаре «Северная столица - перекресток духовных традиций» 11-14 декабря 2002 г., г. Санкт-Петербург;

межрегиональных научно-практических семинарах «Межконфессиональный диалог и толерантность - основа гражданского мира и согласия» 3-5 апреля 2003 г., г. Красноярск, 18 ноября 2003 г., г. Волгоград;

международной научной конференции «Роль международного сотрудничества по противодействию экстремизму в политической, религиозной и других сферах общественной жизни», 2 марта 2003 г., г. Москва;

парламентских слушаниях «Законодательное обеспечение предупреждения терроризма: этноконфессиональный аспект» 7 апреля 2003 г., г. Москва;

всероссийской научно-практической конференции «Права человека в России и правозащитная деятельность государства» 12 мая 2003 г., г. Москва;

международной научно-практической конференции «Интеграция и опыт правовых преобразований в условиях вызова мировому правопорядку» 17-18 октября 2003 г., г. Москва;

парламентских слушаниях «Совершенствование законодательства о свободе совести и о религиозных организациях: практика применения, проблемы и пути решения» 27 мая 2004 г., г. Москва;

международном научно-практическом семинаре «Деятельность органов прокуратуры вне рамок уголовного преследования» 22 - 23 сентября 2004 г., г. Москва;

всероссийской научно-теоретической конференции «Православие и правосознание в России: история и современность» 3 февраля 2005 г., г. Москва, и др.

Положения диссертации, имеющие практическую значимость, использованы:

Госсоветом Российской Федерации в деятельности рабочей группы при подготовке заседания Президиума Госсовета РФ по вопросу противодействия религиозному экстремизму;

Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации при работе над проектом федерального закона «Об основах государственной национальной политики Российской Федерации» и при обсуждении изменений и дополнений в Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях»;

в законотворческой деятельности Правительства Российской Федерации (рабочей группой по подготовке предложений по изменениям и дополнениям в Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях»);

НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ при подготовке разделов «Состояние законности в сфере межнациональных и межконфессиональных отношений» в «Информационно-аналитических записках о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и работе органов прокуратуры» в 2002 - 2004 гг.;

выполнении внеплановых заданий Совета Безопасности Российской Федерации по подготовке предложений о совершенствовании работы по противодействию экстремистской деятельности и др.;

Экспертным советом для проведения государственной религиоведческой экспертизы при Министерстве юстиции Российской Федерации для оценки достоверности сведений, содержащихся в представленных регистрируемой организацией основах вероучения и иных документах; разъяснения других возникающих при осуществлении государственной регистрации религиозной организации вопросов, требующих экспертной оценки;

администрацией губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры для организации взаимодействия с религиозными организациями автономного округа, контроля за соблюдением ими устава относительно целей и порядка их деятельности; организации работы Экспертно-консультативного совета по вопросам религиозных объединений и для повышения квалификации специалистов, курирующих вопросы взаимоотношений с религиозными объединениями автономного округа;

органами прокуратуры Российской Федерации (в частности, прокуратур Чеченской Республики, Республики Башкортостан, Республики Хакасия, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Центрального административного округа г. Москвы) для организации прокурорского надзора за соблюдением законодательства о свободе совести, религиозных объединениях и о противодействии экстремистской деятельности;

Башкирской прокуратурой по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях Республики Башкортостан для организации прокурорского надзора за исполнением законов, регламентирующих порядок обеспечения прав на свободу совести и свободу вероисповедания осужденных и находящихся под стражей лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, а также за соблюдением религиозными организациями установленного законодательством Российской Федерации порядка проведения религиозных обрядов в учреждениях, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, и др.;

в учебном процессе Института истории и права Пензенского государственного педагогического университета: в лекционных курсах по дисциплинам циклов общепрофильных и специальных дисциплин, для подготовки реферативных, курсовых и дипломных работ студентами, обучающимися по специальности 021100 Юриспруденция, а также в работе аспирантов, занимающихся исследованием правовых аспектов государственно-конфессиональных отношений в России;

в учебном процессе Пензенского филиала Международного независимого эколого-политологического университета (г. Москва) при подготовке лекционных курсов и учебно-методических пособий по дисциплинам: «Конституционное (государственное) право», «Международное право», «Правоведение», «Права человека», «Отечественная история», «История религии», «Социология», «Политология» и др.

Структура диссертации и последовательность изложения материала обусловлены логикой разработки темы, спецификой целей и задач исследования. Работа состоит из введения, трех глав, -заключения и библиографии.

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, излагается состояние и степень ее научной разработанности, показываются цели, задачи, объект, предмет исследования, освещаются теоретические и методологические основы исследования, применяемые методы, определяются научная новизна и практическая значимость, излагаются сведения об апробации результатов исследования.

В первой главе «Соотношение правовых и религиозных норм» с позиций теории и истории государства и права исследованы тенденции в развитии соотношения норм права и религиозных норм, их единства, сущности различий, правовых аспектов возникновения, развития и преодоления конфликтов на религиозной почве.

В исследовании выделены основные исторические этапы становления и развития права, в особенности те, когда религиозные нормы в странах Древнего мира носили характер юридических предписаний и служили единственным регулятором государственно-политических, гражданско-правовых, брачно-семейных и даже процессуальных отношений. Так, к моменту расцвета рабовладельческих обществ их нормативные системы уже целиком находились во власти религии. Этот факт можно подтвердить тем, что все без исключения системы древнего писаного права в той или иной мере включали в себя имеющие религиозные корни предписания.

В то же время на основе исследования правовых систем различных стран в работе отстаивается точка зрения о том, что уже в древности имело место не только взаимодействие, но и прямое противодействие систем права в зависимости от их источника (религиозных установлений или свободного волеизъявления людей, что, впрочем, тоже не противоречит религиозным предписаниям). И именно количественное и качественное соотношение названных компонентов в будущем определило их место и роль в развитии общества.

В этом смысле характерным является формирование правовых систем Греции и Рима, на процесс которого также оказали определенное влияние

религиозные верования. Однако взаимосвязь здесь намного сложнее и, как представляется, именно особенности взаимодействия правовых норм и религиозных предписаний в этом регионе мира послужили самым ощутимым толчком для рождения права в его нынешнем понимании.

На основе анализа идей древних мыслителей, других ученых, а также представителей церкви делается вывод о том, что закон уже на ранних стадиях развития государства при определенных условиях не может рассматриваться как установление, определяемое религиозными предписаниями, а становится интеллектуальным продуктом человеческого труда, общим достоянием всех граждан и волей, его создавшей, может быть изменен.

Существует мнение, что христианство, став государственной религией в Римской империи, предоставило праву полную свободу. Как представляется, если это и произошло, то далеко не сразу. Это связано с появлением на рубеже XI - XIII веков такого феномена, как каноническое право, кодификация которого была предпринята в Европе. Семейно-брачные отношения, наследование, так называемая десятина, иные правила имели религиозно-мирские формы в том смысле, что некоторые декреты Вселенских Соборов, декреталии пап регулировали вполне светские отношения, а иные - получали даже государственную поддержку.

Однако в процессе совершенствования канонического права произошло его расслоение. Развитие светского начала происходило под эгидой государства, а к компетенции собственно церковного права отошли проблемы регулирования внутрицерковных отношений; его же положения легли в основу принципов межконфессиональных отношений.

По другому пути пошли страны, население которых исповедует ислам. В этой связи необходимо подчеркнуть, что единство правовых и религиозных предписаний играет очень важную роль для нормативного регулирования жизни исламских государств, построенной чаще всего на принципах шариата - свода норм мусульманского права, морали, религиозных предписаний и ритуалов, призванных охватить всю жизнь мусульман.

Сегодня взаимосвязь права и религии определяется необходимостью совместного сосуществования. В восточных правовых системах их взаимодействие часто выражено в проникновении религиозных норм в правовые, а европейское право, как правило, находит опору в нравственных принципах, которые выработало человечество за несколько тысячелетий своего существования.

Таким образом, религия и право как регулятивные системы тесно связаны. Их воздействие на социальное развитие несомненно является совокупным, а во многом и согласованным, так как направления регулирования ими общественных отношений практически совпадают. При этом в ряде случаев возникает ситуация, когда социально необходимое поведение людей обеспечивается одновременно санкциями как правовой, так и религиозной нормы.

В работе исследованы различия между правовыми и религиозными нормами.

Для современных российских ученых характерен интеграционный подход к пониманию права. Это и «формальное равенство»; это и «всеобщая и необходимая форма свободы и общественных отношений людей; право -это и «всеобщая справедливость» (B.C. Нерсесянц) и др. В результате интеграции различных подходов к пониманию права возникает представление о нем как о совокупности «признаваемых в данном обществе и обеспеченных официальной защитой нормативов равенства и справедливости, регулирующих борьбу и согласование свободных воль в их взаимоотношении друг с другом» (В.В. Лазарев). Наличие права обусловлено существованием государства. И это выводит за рамки права нормы, основанные на религиозных установлениях. В процессе своего развития право все более стремится обособиться, отстоять свои специфические черты. Тесно связанное с религией вначале, право в дальнейшем освобождается от религиозной оболочки и обнаруживает тенденцию стать чисто государственным.

Указанные взгляды разделяются Русской Православной Церковью. В соответствии с ее современным подходом церковное право нельзя отнести

к праву в его юридическом смысле, так как в Церкви сегодня действует особое, основанное на Божественном откровении право - каноническое. Церковь считает, что если отдельные нормы канонического права в соответствии со своей природой могут стать частью светского права, то христианское право в целом принципиально является надсоциальным. В этой связи оно непосредственно не может быть частью гражданского законодательства.

Мусульманское право так же тесно связано с религиозными установлениями, как и каноническое, однако его соотношение со светским правом и его системой правового регулирования представляется совершенно иным.

По учению ислама, люди не создают законы, а применяют Божественные законы на практике. Выражая согласие с мнением ведущих ученых-исламоведов, в исследовании отмечается, что для мусульман, являющихся гражданами светского государства, шариат, как и правовые установления других религий для всех без исключения верующих, должны рассматриваться через призму законов демократического общества, в котором в равной мере уважают культурные традиции и вероисповедание его членов, а внутренние установления религиозных организаций всегда уважаются государством, если только они не противоречат действующему законодательству и общепризнанным нормам международного права.

Таким образом, для рациональной политики в делах возрождения религиозности и восстановления прав церкви очень важно соблюдать меру соотношения религиозного и правового компонентов. Оптимальный вариант решения проблемы взаимоотношения религии и общества состоит в деполитизации этих отношений, в реальном обеспечении конституционного права на свободу совести и свободу вероисповедания, в нахождении регулируемого нормами права баланса между конфессиями и другими общественными институтами, выполняющими жизненно важные для людей функции.

В работе серьезное внимание уделяется изучению противоречий между правовыми и религиозными нормами, которые, как отмечается, в отли-

чие от собственно юридических коллизий (как и другие смешанные или переходные формы), характеризуются тем, что противоречие начинается вне и независимо от правовых норм или отношений и лишь впоследствии приобретает юридический характер.

Представляется необходимым выделить две основные группы противоречий религиозных и правовых норм, обусловливающих возникновение конфликтов. Это, во-первых, межконфессиональные противоречия в силу своей остроты и неразрешимости на уровне межрелигиозных отношений, приобретшие правовой характер. Во-вторых, противоречия, возникающие в сфере отношений государства как с религиозными организациями в целом, так и с отдельными гражданами из числа верующих. Они могут возникнуть в связи с коллизиями юридических и религиозных норм (на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации); быть следствием нарушений прав верующих; несоблюдения законодательства религиозными организациями и др.

В отношении первой группы противоречий - межконфессиональных - указывается, что приобретение ими правовых черт чаще всего связано с правом собственности и правом пользования имуществом. Глубинные причины подобного рода противоречий находятся не в сфере права, а в самих межрелигиозных отношениях. Сегодня приходится говорить о том, что религиозная дифференциация общества является, с одной стороны, важной чертой его демократичности и практическим проявлением свободы, с другой стороны, порождает конфронтационные процессы в религиозной сфере.

В этой связи отмечается, что любые попытки распространения идей и взглядов, подрывающих доверие и уважение к определенному религиозному вероисповеданию, а также вызывающих неприязнь и другие отрицательные чувства по отношению к образу жизни, религиозным обрядам, посягают на честь и достоинство граждан, их конституционные права и свободы, которые должны защищаться всеми членами общества, вне зависимости от их отношения к религии. Поэтому одним из путей предотвра-

щения конфликтов на религиозной почве безусловно может быть гармонизация отношений государства и религиозных объединений и межкон-фессиональных отношений силами широкой общественности и самих религиозных организаций.

При этом межконфессионалъный диалог, а также диалог между конфессиями и властными структурами государства суть проявление миротворческого и мировоззренческого потенциала религиозных объединений и должен активнее использоваться для поддержания отношений между представителями разных конфессий, осуществления деятельности по разрешению возникающих противоречий, противодействия экстремизму, выработки цивилизованных средств преодоления конфликтов, минимизации и устранения негативных последствий их проявления.

Остается высоким доверие религиозных организаций к органам, ответственным за совершенствование нормативной базы отношений государства и религиозных объединений, и это вселяет уверенность, что правовой путь разрешения конфликтов, возникающих в сферах отношений государства и религиозных объединений и межконфессиональных отношений, одинаково приемлем и для государственных органов, и для религиозных организаций. В этой связимногоконфессиональность, объективно увеличивая необходимость правового регулирования, выступает фактором укрепления законности на основе права и должна быть активно использована в целях укрепления правовой системы демократического общества. А сохранение толерантности между представителями различных религий и конфессий напрямую зависит от формирования у их последователей уважения к праву как основному инструменту гармонизации отношений государства и религиозных объединений и межконфес-сиональных отношений.

Очень важный вопрос - как обеспечить законность при разрешении противоречий, чтобы в ходе их преодоления не возникли другие, еще более серьезные противоречия. Современной юридической наукой разработаны общие принципы разрешения правовых конфликтов, что, как пред-

ставляется, применимо и к конфликтам в сфере отношений государства и религиозных объединений и межконфессиональных отношений. Их составляют, во-первых, консенсус в правовой сфере; во-вторых, институты и процедуры разрешения конфликтов, к которым, в свою очередь, относятся: разделение властей и согласительные процедуры; парламентские процедуры; конституционное правосудие; гармонизация правовых актов; гражданское судопроизводство; арбитражный процесс; уголовное судопроизводство; международно-правовые процедуры; неформальные процедуры

Очевидно, необходимо исходить из того, что противоречия - естественная, хотя и болезненная форма существования человеческого общества. Сохранение в России отношений терпимости между представителями различных религий и конфессий напрямую зависит от формирования у их последователей уважения к праву как основному инструменту гармонизации отношений государства и религиозных объединений и межконфессиональных отношений. И задача права (может быть, самая главная) - ограничить негативные проявления разного рода разногласий и споров, создать систему процессуальных гарантий для разрешения противоречий в правовой форме.

Во второй главе «Правовое регулирование отношений государства и религиозных объединений в современной России» проведен анализ и выявлены пути взаимодействия светских и теологических концепций соотношения норм права и религиозных норм для формирования политики государства в сфере его отношений с религиозными объединениями и обыденного правосознания граждан; научно обосновывается необходимость принятия концепции отношений государства и религиозных объединений, определяется ее основное содержание в светском государстве. На основе научного анализа вопросов реализации в законодательстве Российской Федерации конституционного права граждан на свободу совести, исследования правового статуса религиозных объединений и законодательной регламентации создания, деятельности и прекращения деятельности религиозных организаций определяются и раскрываются оптимальные направления со-

вершенствования действующего законодательства о свободе совести и о религиозных объединениях, способствующего осуществлению бесконфликтного перевода норм права и религиозных норм в правомерное поведение субъектов правоотношений; выработаны предложения для совершенствования механизма реализации федерального законодательства о свободе совести и о религиозных объединениях в субъектах Федерации и муниципальных образованиях.

Важным условием гармонизации и дальнейшего развития отношений государства и религиозных объединений в данной работе рассматривается формирование их современных концептуальных основ. При этом подчеркивается тот факт, что именно религиозные организации первыми сформулировали концептуальные подходы к проблеме отношений государства и религиозных объединений в Российской Федерации, включая их правовые аспекты.

В диссертации детально проанализировано содержание этих подходов, а факту их наличия дается положительная оценка. Одновременно указывается, что государственная политика по вопросам свободы совести должна быть единой и в центре, и в регионах.

Отсутствие в Российской Федерации единой концепции политики государства в его отношениях с религиозными объединениями во многом провоцирует принятие субъектами Федерации нормативных актов по вопросам свободы совести и деятельности религиозных объединений, противоречащих Конституции и федерального законодательству, включая Закон «О свободе совести и о религиозных объединениях», что впоследствии предполагает не менее болезненный процесс приведения их в соответствие с установленными требованиями.

А существующая в настоящее время структурная раздробленность и межведомственная разобщенность подразделений, призванных представлять интересы государства в его отношениях с религиозными объединениями, приводит в том числе к попыткам отдельных ведомств и органов власти самостоятельно строить свои отношения с религиозными организа-

циями на основе договоров, часть из которых устанавливает права и обязанности сторон, сомнительные с точки зрения законодательства Российской Федерации.

Насущной является также необходимость создания государственного научно-исследовательского учреждения, где бы аккумулировались самые современные идеи в области отношений государства и религиозных объединений, которое стало бы научной базой выработки и дальнейшей реализации конфессиональной политики государства, центром подготовки методик и рекомендаций для работы органов, осуществляющих связи с религиозными организациями в субъектах Российской Федерации.

В исследовании констатируется, что право (в широком смысле этого понятия) сегодня еще не стало регулятором отношений государства и религиозных объединений. Из этого следует, что необходимо создание современной концепции отношений государства и религиозных объединений как важного фактора стабилизации иразвития общества, а также дальнейшей демократизации данной сферы общественных отношений.

Отсутствие в Российской Федерации такой концепции, ограничивая возможности системного правового регулирования в сфере отношений государства и религиозных объединений, вступает в противоречие с важнейшим требованием законности в демократическом государстве - соответствием законов и иных нормативных правовых актов потребностям правового регулирования общественных отношений.

Одновременно в диссертационном исследовании делается вывод о том, что создание правовой базы для тесного сотрудничества государства с религиозными объединениями стало важнейшим шагом на пути дальнейшего укрепления демократических основ государственности в современной России. При этом подчеркивается особое системообразующее начало в законодательстве Российской Федерации о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях», статья 1 которого указывает на то, что он регулирует правоотношения в области прав чело-

века и гражданина на свободу совести и свободу вероисповедания, а также правовое положение религиозных объединений.

По мнению большинства исследователей, названный Закон основан на межконфессиональной концепции государственного регулирования, в соответствии с которой протекционистская политика государства распространяется на все легитимно созданные религиозные объединения. Закон не предусматривает режима особого благоприятствования в отношении традиционных религий. Единственное упоминание о них содержится в преамбуле, но не в нормативных предписаниях Закона, которым подтвержден конституционный принцип равной правовой защиты всех конфессиональных объединений, официально действующих на территории России.

С учетом того что в области прав человека и гражданина на свободу совести и свободу вероисповедания действуют и другие федеральные законы, в исследовании признается очень важным, чтобы с принятием федеральных законов, регулирующих отношения в данной сфере, не порождалось коллизий в самом федеральном законодательстве.

С другой стороны, не менее важной является проблема точности и полноты реализации федерального законодательства о свободе совести и о религиозных объединениях в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

На основе системного анализа законов субъектов Федерации о свободе совести и о религиозных объединениях констатируется, что только Закон Волгоградской области «О защите прав граждан на свободу совести и свободу вероисповедания на территории Волгоградской области» (ст. 2) и Закон Тюменской области «О деятельности религиозных объединений в Тюменской области» (ст. 2) наделяют органы местного самоуправления соответствующих субъектов правом образовывать органы по связям с религиозными объединениями, т.е. полноценно исполнять возложенные на них федеральным законодательством обязанности по защите прав граждан на свободу совести.

В связи с изложенным в работе делается принципиально важный с позиций формирования демократического правового государства вывод о том, что реализация федерального законодательства о свободе совести и о религиозных объединениях в субъектах Федерации и муниципальных образованиях имеет характер все более актуализирующейся составной части обеспечения права граждан на свободу совести и свободу вероисповедания и что без адекватного решения данного вопроса органы местного самоуправления не смогут полноценно выполнять возложенную на них федеральным законодательством обязанность по обеспечению на соответствующих территориях охраны прав и свобод граждан, а районные и городские администрации, кроме этого, не смогут оказывать эффективное содействие органам суда, прокуратуры и юстиции в их правоохранительной деятельности.

На базе системного анализа законодательства о свободе совести и о религиозных объединениях в работе обосновывается целый ряд вносимых дополнений и изменений в Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях». Основные из них состоят в следующем:

Действующее законодательство предоставляет религиозным группам право существовать без обязательной регистрации осуществляя в том числе обучение религии и религиозное воспитание своих последователей при условии, если их цели и действия не противоречат законодательству.

Однако существующий порядок деятельности религиозных групп практически исключает возможность контроля со стороны государственных органов за соответствием их реальной богослужебной и иной практики декларируемым вероисповедным принципам, не позволяет своевременно выявить нарушения норм Конституции Российской Федерации, Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» и иных законов со стороны религиозных групп.

Рабочей группой Комиссии по вопросам религиозных объединений при Правительстве Российской Федерации предложено оставить п. 2 ст. 7

Закона в прежней редакции, исключающей необходимость для религиозной группы уведомления о своем создании и начале деятельности.

В исследовании обосновывается положение о том, хотя обязательное уведомление действительно может вызвать многочисленные нарушения прав верующих на свободу вероисповедания, необходимо также признать, что ст. 7 Закона, по сути, превращает это право в неограниченное, что противоречит общепринятым нормам международного права, когда деятельность религиозных объединений нарушает права других лиц.

Анализ показывает, что в различных регионах Российской Федерации действуют многочисленные религиозные объединения, неконтролируемая деятельность которых часто приводит к нарушениям законодательства Российской Федерации (в том числе на почве экстремизма).

В диссертации предлагается дополнить ст. 7 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» нормами о контроле за деятельностью религиозных групп со стороны органов местного самоуправления.

В связи с важной ролью в процессе государственной регистрации и длительной неурегулированностью правовой регламентации государственной религиоведческой экспертизы в диссертационном исследовании обосновывается точка зрения о том, что эти проблемы сегодня требуют особого внимания.

Религиоведческой экспертизе придается государственный статус. Однако Федеральный закон прямо указывает на необходимость представления сведений об основах вероучения и соответствующей ему практики (п. 5 ст. 11) только при регистрации местных религиозных организаций, что существенным образом затрудняет реализацию органом, принимающим решение о государственной регистрации, права (п. 8 ст. 11) на проведение государственной религиоведческой экспертизы в отношении регистрируемых централизованных религиозных организаций.

Поэтому в работе предлагается дополнить п. 7 ст. 11 Закона, преду-

сматривающий перечень оснований для государственной регистрации централизованных религиозных организаций и образуемых ими религиозных организаций, нормой, содержащей требование представления в регистрирующий орган сведений об основах вероучения и соответствующей ему практики, о формах и методах деятельности, об отношении к семье и браку, к образованию, особенностях отношения к здоровью последователей данной религии, ограничениях для участников и служителей организации в отношении их гражданских прав и обязанностей (по образцу п. 5 ст. 11), так как при отсутствии указанных сведений проведение государственной религиоведческой экспертизы становится беспредметным.

Указывается также на необходимость законодательного закрепления обязанности регистрирующих органов проводить государственную религиоведческую экспертизу при регистрации всех религиозных новообразований с целью избежания регистрации в качестве религиозных организаций, не являющихся таковыми, или организаций, внутренние установления которых противоречат законодательству Российской Федерации.

В исследовании обращается внимание на то, что для реализации положений Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» необходимо дополнить действующий Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях» положением, устанавливающим назначение государственной религиоведческой экспертизы -для выявления в вероучении и практике религиозного объединения связи с действиями, являющимися основанием для обращения в суд с иском о запрете деятельности религиозного объединения и ликвидации религиозной организации, а также представления рекомендаций о целесообразности приостановления деятельности религиозного объединения.

В этой связи обосновывается необходимость расширения функций и совершенствования методологических, правовых и организационных основ государственной религиоведческой экспертизы для повышения ее роли в противодействии экстремистской деятельности путем дополнения Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях»

,, i «Государственная религио-
подготовленным автором проектом статьи 11 ³ ^{F

F}

ведческая экспертиза».

Согласно Федеральному закону «О свободе совести и о религиозных объединениях» (ст. 16) богослужения и другие религиозные обряды совершаются в жилых помещениях беспрепятственно. В работе обращается внимание на то, что при определенных обстоятельствах это может повлечь нарушение прав лиц, также проживающих в данном жилом помещении, но в религиозных обрядах участия не принимающих. В этой связи предлагается п. 2 ст. 16 Закона дополнить положением, устанавливающим возможность проведения религиозных обрядов в жилых помещениях только с согласия проживающих в них лиц.

Приостановление деятельности религиозного объединения, ликвидация религиозной организации и запрет на деятельность религиозного объединения в случае нарушения ими законодательства осуществляется в порядке, установленном ст. 14 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях».

Однако характер деятельности юридического лица, зарегистрированного в качестве религиозной организации, со временем может существенным образом трансформироваться (вплоть до исчезновения признаков религиозной деятельности). В связи с этим в работе предлагается дополнить ст. 14 Закона положением о ликвидации организаций, деятельность которых утратила религиозный характер, соответствующим судебным решением.

Актуальность реализации данного предложения проявляется, в частности, в том, что по состоянию на 1 января 2001 г. в Российской Федерации не прошли перерегистрацию и подлежали ликвидации более 2000 религиозных организаций. В последующем только часть из них была ликвидирована. В связи с этим в работе указывается на целесообразность подготовки реестра организаций, подлежащих в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации ликвидации в качестве юридических лиц. Обосновывается необходимость завершения с использованием

института религиоведческой экспертизы и с учетом определения Конституционного Суда Российской Федерации от 7 февраля 2002 г. работы по ликвидации религиозных организаций, не прошедших государственную перерегистрацию в соответствии с Федеральным законом «О свободе совести и о религиозных объединениях».

С учетом того что эта работа еще далеко не завершена, в исследовании указывается на необходимость внесения дополнений в Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях», предусматривающих механизм ликвидации или реорганизации организаций, чьи учредительные документы не соответствуют действующему законодательству о свободе совести и о религиозных объединениях, а осуществляемая ими деятельность не является религиозной.

Отсутствие такого механизма, как отмечено в работе, позволяет многочисленным организациям, являющимся религиозными только формально и подлежащим ликвидации в качестве юридического лица, продолжать деятельность в той части, в которой их уставы и иные учредительные документы не противоречат Федеральному закону «О свободе совести и о религиозных объединениях», а следовательно, получать от государства льготы, установленные для религиозных организаций. В настоящей работе также обращено внимание на то, что при подготовке проектов нормативных правовых актов о свободе совести и о религиозных объединениях следует привлекать представителей правоохранительных органов.

Закон определяет органы прокуратуры Российской Федерации, федеральный орган государственной регистрации и его территориальные органы, а также органы местного самоуправления в качестве субъектов, которые вправе вносить в суд представление о ликвидации религиозной организации либо о запрете деятельности религиозной организации или религиозной группы. Однако при этом в Законе отсутствуют критерии, по которым различаются ликвидация религиозного объединения в случае нарушения им законодательства и запрет на его деятельность.

В связи с этим в исследовании указывается на то, что рассматриваемые понятия в принципе идентичны, речь о ликвидации и о запрете идет в одних и тех же частях ст. 14 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» и основания для применения таких мер одинаковы. С учетом этих обстоятельств высказывается мнение о возможности использовать в названном Федеральном законе формулировку из ст. 44 Федерального закона «Об общественных объединениях» 1995 г.: ликвидация общественного объединения по решению суда означает запрет на его деятельность независимо от факта его государственной регистрации, но только в тех случаях, когда основанием для ликвидации религиозной организации является деятельность, запрещенная Законом, в том числе и для религиозных групп.

В диссертационном исследовании делается вывод о том, что в Российской Федерации сложилась основанная на общепринятых нормах международного права, Конституции Российской Федерации и отражающая состояние сегодняшнего российского общества определенная система правового регулирования отношений государства и религиозных объединений. При этом обоснованно отмечается, что законодательство Российской Федерации о свободе совести и о религиозных объединениях нуждается в серьезных изменениях и дополнениях, которые, однако, не должны нарушать равновесия общественных сил, материализующих отношения государства и религиозных объединений, и межконфессиональных отношений.

В третьей главе «Состояние законности в сфере отношений государства и религиозных объединений и ее обеспечение средствами прокурорского надзора» на базе изучения практики взаимоотношений государственных органов с религиозными объединениями, в том числе теми, основы вероучения которых предполагают ограничения в вопросах исполнения гражданских обязанностей их последователями, выработана классификация нарушений законодательства о свободе совести и о религиозных объединениях; определены эффективные пути обеспечения законности в сфере отношений государства и религиозных объединений, освобождения

их от проявлений экстремизма средствами прокурорского надзора; выработаны научно обоснованные рекомендации для совершенствования согласованной деятельности правоохранительных и иных государственных органов, а также органов местного самоуправления по обеспечению законности в сфере отношений государства и религиозных объединений; разработаны научные основы судебной религиоведческой экспертизы.

Предложенная в диссертационном исследовании классификация учитывает нарушения законодательства о свободе совести и о религиозных объединениях, допускаемые как религиозными организациями, так и государственными органами. К типичным и наиболее часто встречающимся нарушениям законодательства Российской Федерации в сфере обеспечения прав граждан на свободу совести и свободу вероисповедания, отмечается в работе, в первую очередь необходимо отнести противоречия внутренних установлений религиозных объединений законодательству Российской Федерации и несоответствие уставных положений религиозных организаций действующему законодательству Российской Федерации. Это, в частности, приводит к тому, что нарушения в деятельности религиозных объединений происходят уже с момента их государственной регистрации.

К характерным нарушениям в деятельности религиозных организаций в исследовании отнесено следующее:

невыполнение требований ст. 8 Закона об обязанности организации ежегодно информировать орган, принявший решение о ее государственной регистрации, о продолжении своей деятельности;

изготовление религиозными организациями печатей и штампов, которые содержат не только собственное наименование организации, но и словосочетание «Российская Федерация»;

осуществление деятельности без указания своего полного наименования (в том числе использование бланка и печати, не содержащих полного наименования религиозной организации);

нарушение религиозной организацией требований, содержащихся в ее уставе;

ведение образовательной деятельности без соответствующей лицензии (разрешения);

обучение малолетних религии без согласия их родителей или лиц, их заменяющих;

нарушения, связанные с реализацией исключительного права религиозных организаций приглашать иностранных граждан для осуществления миссионерской и иной религиозной деятельности (назначение в руководящие органы религиозных организаций иностранных граждан, временно пребывающих на территории Российской Федерации; преподавательская деятельность иностранных граждан в учреждениях профессионального религиозного образования (духовных образовательных учреждениях) без соответствующего разрешения на работу; профессиональная, в том числе проповедническая, религиозная деятельность иностранных граждан в религиозных группах и др.);

участие отдельных религиозных организаций и их лидеров в деятельности политических движений и в организации политических акций.

Обращено также внимание на возможность влияния религиозных групп, относящихся к новым религиозным движениям, на состояние здоровья их последователей и др.

В диссертационном исследовании отмечается, что нарушения, допускаемые государственными органами в отношении религиозных объединений, во многом вызваны тем, что законодатель не выработал должный правовой механизм реализации своих намерений, не только ограничив реальные полномочия правоохранительных и контролирующих органов, но и не устранив условия для всевозможных нарушений закона и религиозными организациями, и государственными органами.

Анализ показывает, что наибольшее количество нарушений законодательства о свободе совести и о религиозных объединениях допускается при регистрации религиозных организаций. Это, в первую очередь, обусловливается стремлением самих религиозных организаций приобрести статус юридического лица без должной подготовки собственных учредительных

документов, а также недостаточной квалификацией работников органов, принимающих решение о государственной регистрации, в особенности в субъектах Российской Федерации, или халатностью некоторых из них.

Нарушения законодательства о свободе совести и о религиозных объединениях допускаются также другими федеральными министерствами и ведомствами, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Общественный резонанс и негативные последствия вызывают нарушения законодательства о свободе совести, свободе вероисповедания и религиозных объединениях, допускаемые средствами массовой информации.

На основании проведенного исследования в диссертационной работе делается вывод о том, что интересы обеспечения законности и правопорядка в сфере отношений государства и религиозных объединений и межконфессиональных отношений требуют установления адекватной квалификации нарушений законодательства о свободе совести и о религиозных объединениях, которая должна соответствовать реальному состоянию законности в сфере отношений государства и религиозных объединений и стать необходимой составляющей для обеспечения эффективности прокурорского надзора за соблюдением законодательства о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях.

В исследовании отмечается, что базовую основу прокурорского надзора за исполнением законодательства Российской Федерации о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях составляет реализация принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина, установленного Конституцией Российской Федерации, общепризнанными нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Этими принципами определяются сущность и характер прокурорского надзора, его задачи и компетенция, а также общий характер и формы отношений между органами прокуратуры и другими государственными органами, объединениями граждан, должностными лицами и гражданами.

Прокуратура Российской Федерации в соответствии с Законом «О прокуратуре Российской Федерации» обеспечивает надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и обязана принимать предусмотренные законом меры к устранению ее нарушений субъектами соответствующих правоотношений. Ранее в Законе о прокуратуре отсутствовало прямое указание на ее обязанность осуществлять надзор за соблюдением Конституции РФ, что вызывало на практике коллизии, разногласия по этому поводу в отношениях государственных структур с должностными лицами. С принятием изменений и дополнений от 10 февраля 1999 г. в ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» повод для подобных коллизий устранен.

В диссертационном исследовании выделены особенности организации работы по осуществлению надзора за соблюдением законодательства о свободе совести и о религиозных объединениях. В частности, принципиальное значение для обеспечения оптимальной организации работы прокурора имеет точное исполнение требований закона о недопустимости подмены прокуратурой государственных органов и должностных лиц, призванных осуществлять контроль за соблюдением прав граждан на свободу совести и свободу вероисповедания, а также за соответствием требованиям законодательства деятельности объединений этих граждан.

Прокуроры должны учитывать и опираться в своей деятельности на возможности контролирующих органов в части выявления и устранения нарушений прав и свобод граждан. В то же время из требований закона вытекает приоритетность проверки законности мер, принимаемых органами государственного контроля в связи с выявленными ими нарушениями в деятельности религиозных объединений.

Непременным условием правильной организации работы по надзору за исполнением законов является надлежащее информационное обеспечение, позволяющее прокурору своевременно располагать оперативными данными о состоянии законности. Практика показывает, что именно недостаточное информационное обеспечение и слабая аналитическая деятельность

являются основными причинами низкой организации надзорной деятельности многих прокуратур, в том числе в рассматриваемой сфере. Поэтому накопление данных о правонарушениях, их причинах и способствующих им условиях нужно в каждой прокуратуре осуществлять систематически и с максимальной полнотой. Особенностью организации прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является также необходимость широкого внедрения в деятельность прокуроров принципа гласности с опорой на силы широкой общественности.

На основании проведенного исследования в работе определены основные направления в деятельности органов прокуратуры по надзору за соблюдением органами управления и руководителями религиозных организаций законодательства о свободе совести и о религиозных объединениях, в том числе:

надзор за соблюдением конституционных прав граждан на свободу совести в связи с их участием в деятельности религиозных объединений;

надзор за исполнением законов при государственной регистрации религиозных организаций;

надзор за соблюдением законов органами управления и руководителями религиозных организаций при осуществлении предпринимательской деятельности и соблюдением ими имущественных прав;

надзор за соблюдением законов в деятельности органов управления и руководителей учреждений профессионального религиозного образования;

а также деятельность органов прокуратуры по приостановлению функционирования религиозных объединений, при ликвидации религиозных организаций по решению суда и возбуждении прокуратурой ходатайства о запрете деятельности религиозных организаций и религиозных групп и др.

Основной формой осуществления органами прокуратуры надзора за соблюдением религиозными организациями законодательства о свободе совести и о религиозных объединениях является проверка исполнения за-

конов органами управления и руководителями религиозных организаций. В связи с этим в исследовании отмечается, что проверка исполнения законов органами управления религиозных организаций предполагает обязательное ознакомление с деятельностью органа (органов) управления религиозной организации путем заслушивания объяснений ее руководителей по поводу имеющихся данных о правонарушениях и предложения подготовить необходимую информацию.

Прокурор вправе знакомиться со всеми документами, которые могут содержать информацию о нарушениях закона. Предметом изучения и анализа в ходе проверки могут быть:

решения и протоколы заседаний руководящих органов религиозной организации, а также различные распорядительные документы;

конкретные направления деятельности по выполнению уставных целей и их соответствие действующему законодательству;

структура органов управления религиозной организации, система и методы управления, их соответствие законодательству о свободе совести и о религиозных объединениях;

наличие организаций и учреждений, созданных централизованной религиозной организацией в субъектах Российской Федерации, характер и порядок их деятельности;

наличие представительств иностранных религиозных организаций;

соответствие действующему законодательству порядка учета посещений иностранных миссионеров и оформления трудовых соглашений (договоров) с иностранными служителями;

участие в ассоциациях и других видах объединений юридических лиц;

предпринимательская деятельность, ее направленность, соответствие законодательству, соблюдение порядка создания предпринимательских структур или участия в их создании;

соблюдение установленных требований в отношении лицензируемой деятельности;

материалы об учреждении некоммерческих организаций данной религиозной организацией, в том числе средств массовой информации, источники формирования денежных средств, иного имущества религиозной организации и ее структурных подразделений, порядок использования имущества;

планы работы руководящих органов по организационному обеспечению деятельности религиозной организации;

материалы статистической и финансовой отчетности, справки и акты мероприятий по контролю, осуществляемому контрольно-ревизионными, финансовыми, налоговыми и другими органами надзора и контроля;

письма, жалобы и предложения граждан, относящиеся к компетенции соответствующего органа, и др.

В ходе проверки сотрудники прокуратуры могут посетить те или иные мероприятия (богослужения, собрания, съезды, конференции, заседания руководящих органов и т.д.), проводимые религиозной организацией. При этом в диссертационной работе обращено особое внимание на то, что полномочия прокурора должны использоваться без ущемления прав верующих на свободу вероисповедания. Это предполагает уважительное отношение к праву религиозных объединений на проведение в соответствии со своими внутренними установлениями, если они не противоречат действующему законодательству, богослужений и других религиозных обрядов и церемоний; поведение в молитвенных и иных культовых зданиях и сооружениях, исключающее оскорбление религиозных чувств и убеждений граждан, и др.

В исследовании отмечается, что в организационном плане прокурору также важно сделать правильную правовую оценку итогов проверки, определить меры реагирования, адекватные характеру выявленных правонарушений. Конкретные акты реагирования определяются прежде всего характером и степенью распространенности нарушений законодательства. К числу важнейших элементов организации работы относится надлежащая поста-

новка контроля за рассмотрением актов прокурорского реагирования и исполнением требований прокурора.

В целом по данному вопросу в исследовании делается вывод о том, что прокурорский надзор за соблюдением законодательства о свободе совести и о религиозных объединениях является важной составной частью работы по поддержанию законности. А предложения о развитии методологии и совершенствовании методики прокурорского надзора для обеспечения полноты выявления и принятия эффективных мер по устранению и предупреждению нарушений в сфере отношений государства и религиозных объединений и межконфессиональных отношений рассматриваются как необходимое средство реализации требований законов, включая Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях», предъявляемых к органам прокуратуры.

В работе исследуются особенности взаимодействия органов прокуратуры с государственными органами, общественными и иными организациями по обеспечению законности в сфере отношений государства и религиозных объединений и межконфессиональных отношений. При этом отмечается, что правовой статус прокуратуры предопределяет и ее роль как организатора взаимодействия правоохранительных органов не только в борьбе с преступностью, но и в обеспечении совместно с контролирующими органами единообразного исполнения законодательства Российской Федерации на всей ее территории. Более того, осуществляя координационную деятельность правоохранительных органов, прокуратура в известной мере обеспечивает взаимодействие органов представительной и исполнительной власти.

В диссертационном исследовании делается вывод, что в научном плане проблема взаимодействия по обеспечению законности и правопорядка в современных условиях разработана еще недостаточно и рассматривается преимущественно в рамках координационной деятельности прокуратуры. В отношении правоохранительных органов такая связь, безусловно, суще-

ствует, более того, отлаженная гибкая система координации на должной нормативной основе создает гарантии полного взаимодействия правоохранительных органов по достижению поставленных целей.

Можно также говорить о взаимодействии в процессе координационной деятельности прокуратуры и с некоторыми другими органами, выполняющими определенные правоохранительные функции. В частности, Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью прямо предусматривается возможность взаимодействия правоохранительных органов с судами и органами юстиции в рамках координации, а также возможность привлекать представителей органов контроля и других государственных органов для подготовки вопросов, рассматриваемых на координационном совещании (п. 7; 14). Правовой основой взаимодействия органов прокуратуры с органами юстиции выступает также предоставленное им ст. 14 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» право вносить в суд представление о ликвидации религиозной организации либо о запрете деятельности религиозной организации или религиозной группы.

К предмету взаимодействия можно отнести правовую регламентацию совместной деятельности органов прокуратуры с государственными органами (в первую очередь правоохранительными), общественными и иными организациями по обеспечению законности в сфере отношений государства и религиозных объединений и межконфессиональных отношений.

Важной формой взаимодействия органов прокуратуры и органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления, имеющими существенную специфику в рассматриваемой сфере деятельности, является участие работников прокуратуры, ответственных за осуществление надзора за соблюдением законодательства о свободе совести, религиозных объединениях и о противодействии экстремистской деятельности, в работе служебных совещаний, учебных семинаров, научно-практических конференций, заседаний экспертных советов, проводимых по инициативе органов власти, в том числе с участием представителей

религиозных объединений. В связи с тем что названные направления работы возглавляют в субъектах Федерации, как правило, опытные, квалифицированные специалисты, сотрудничество с ними, безусловно, поможет прокурорским работникам в решении стоящих перед ними задач и приобретении необходимых знаний и опыта.

Приоритетное направление взаимодействия органов прокуратуры с другими заинтересованными органами в процессе обеспечения соблюдения законодательства о свободе совести, религиозных объединениях и противодействии экстремистской деятельности - преодоление разобщенности действий по выявлению и пресечению деятельности религиозных групп, нарушающих законодательство Российской Федерации, не информирующих органы местного самоуправления о намерении создать религиозную организацию и, как правило, не имеющих такого намерения. При этом следует учитывать, что в соответствии с Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности» (ст. 4) органы местного самоуправления также являются субъектом противодействия экстремистской деятельности и участвуют в противодействии ей в пределах своей компетенции.

В исследовании отмечается, что деятельность органов местного самоуправления по рассматриваемому вопросу в первую очередь должна быть направлена на профилактику нарушений религиозными объединениями законодательства Российской Федерации, своевременное информирование органов прокуратуры о ставших им известными нарушениях закона. Поэтому ключевым звеном организации взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления при осуществлении прокуратурой ее функций должно стать федеральное законодательство об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, о свободе совести и религиозных объединениях и о противодействии экстремистской деятельности и реализация его требований в работе органов местного самоуправления.

В работе делается вывод о необходимости приоретизации взаимодействия прокуратуры с другими государственными и правоохранительными органами, судами, общественными и религиозными объединениями с целью обеспечения законности в сфере отношений государства и религиозных объединений. Однако для организации эффективного взаимодействия необходимо дополнить Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» отдельной главой, посвященной данному вопросу.

Как показало диссертационное исследование, сегодня экстремизм в той или иной форме настолько прочно вошел во многие сферы жизни общества, что появилась необходимость дать, наконец, этому явлению должную правовую характеристику. Экстремизмом в сфере отношений государства и религиозных объединений в исследовании определяются действия, а также в публичной форме выраженные взгляды и намерения, преследующие своей целью нарушение или проявление неуважения куста-новленному законом праву граждан на свободу совести и свободу вероисповедания, нарушающие в этой связи общепринятые и справедливые нормы морали, общественный порядок и общее благосостояние в демократическом обществе. При этом важно, чтобы юридическая характеристика таких действий была доказана в суде.

Предложенное определение экстремизма, как отмечается в работе, соответствует общим сущностным представлениям о праве, конкретизированным международными правовыми актами и действующим законодательством Российской Федерации. Оно создает научные предпосылки противодействия публичному распространению экстремистских идей, в том числе и средствами массовой информации.

Вместе с тем исследование показывает, что не решена проблема реализации вновь принятых и уже действовавших до их принятия нормативных правовых актов.

В частности, в исследовании обосновывается точка зрения о том, что Совет Безопасности Российской Федерации с целью координации работы субъектов противодействия экстремистской деятельности должен стать

органом, который, отражая единство государственной воли, наилучшим образом может реализовать свои возможности в качестве координирующего центра, способного обеспечить единообразную постановку задач, осуществлять единое управление, а также выполнение поставленной задачи. Должностные лица должны нести персональную ответственность за выработку, принятие и результаты управленческих и оперативных решений.

В прикладном аспекте важно также отметить, что имеются все возможности для решения другой нерешенной проблемы в комплексе мер по противодействию экстремистской деятельности: внедрении такого порядка проведения судебной экспертизы по вопросам, напрямую связанным с экстремистскими проявлениями, который, во-первых, исключал бы необходимость многократного назначения судами повторных экспертиз, а во-вторых, гарантировал бы от судебных ошибок. Для практического решения вышеназванного вопроса в строгом соответствии с требованиями Федерального закона от 31 мая 2001 г. № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» обосновывается предложение создать в структуре Федерального центра судебной экспертизы при Министерстве юстиции Российской Федерации подразделение для проведения судебной религиоведческой экспертизы и организовать данное направление судебной экспертизы в других экспертных учреждениях Минюста России.

В работе особо подчеркивается, что имеющиеся в настоящее время возможности для внедрения в практику судебной религиоведческой экспертизы, проводимой государственными экспертными учреждениями, должны быть реализованы в полной мере, для чего уже сегодня необходима соответствующая разработка ее методологических, правовых и организационных основ. Особое значение при организации новых направлений экспертных исследований имеет общая квалификация специалистов, которые предположительно могут быть привлечены к проведению судебной экспер-

тизы и которые сегодня, как показали исследования, в интересах государства используются крайне нерационально.

В главе раскрываются особенности осуществления надзора за соблюдением законодательства о противодействии экстремистской деятельности и делается вывод о том, что для обеспечения эффективности противодействия экстремистской деятельности в сфере отношений государства и религиозных объединений и межконфессиональных отношений необходим комплекс мер для совершенствования правового механизма реализации законодательства о противодействии экстремистской деятельности, обеспечивающих эффективность работы правоохранительных и других государственных органов по обеспечению законности в данной сфере.

Ксоставутакихмер могутбыть отнесены:

четкое определение механизма осуществления прокурорского надзора за соответствием деятельности религиозных объединений действующему законодательству и контроль за соответствием деятельности религиозных организаций ихуставным целям;

создание в системе государственных экспертных учреждений судебной религиоведческой экспертизы как направления экспертной деятельности;

организация целенаправленной работы по реализации в субъектах Федерации и муниципальных образованиях федерального законодательства, регулирующего рассматриваемые правоотношения.

В целом же, как отмечается в работе, обеспечение законности в данной сфере требует усилий всего общества. Это продиктовано не только несовершенством федерального законодательства о свободе совести, религиозных объединениях и о противодействии экстремистской деятельности и, особенно, законодательства субъектов Российской Федерации, но и

различным его толкованием в зависимости от масштабности целей, преследуемых теми или иными организациями и обществом в целом.

В данной ситуации только государство при наличии соответствующей политической воли, правовых механизмов реализации принимаемых законов и поддержки гражданского общества может и должно обеспечить единообразное исполнение федерального законодательства на всей территории Российской Федерации, укрепив, тем самым, отношения с религиозными объединениями и межконфессиональное согласие. А в конечном счете, сделать существенный вклад в становление подлинно гражданского общества и демократического правового государства.

Органы прокуратуры Российской Федерации должны при этом выступить гарантом соблюдения всеми субъктами правоотношений конституционного права граждан на свободу совести и свободу вероисповедания, средствами прокурорского надзора обеспечить исполнение законодательства о свободе совести и о религиозных объединениях как самими религиозными объединениями, так и поднадзорными государственными органами.

В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, формулируются его основе выводы и предложения.

Особо подчеркивается, что только комплексное решение рассмотренных в диссертационном исследовании вопросов позволит создать эффективную систему работы государственных органов всех уровней по обеспечению законности в сфере отношений государства и религиозных объединений и межконфессиональных отношений, предупреждению экстремистских проявлений в обществе на почве религии и противодействию экстремистской деятельности.

В этой связи, как отмечено в работе, результаты диссертационного исследования служат основой для:

• дальнейшего изучения проблемы соотношения норм светского законодательства и религиозных норм, актуализировавшейся с изменением роли религии и религиозных объединений в жизни российского общества;

• обеспечения оптимального решения проблемы взаимоотношений ре
лигии и общества, состоящего в их деполитизации, в реализации консти
туционного права на свободу совести и свободу вероисповедания, в нахо
ждении регулируемого нормами права баланса между конфессиями и дру
гими общественными институтами, выполняющими жизненно важные для
людей функции в условиях многомерного российского федеративного го
сударства;

• формирования системы правовых гарантий в целях разрешения меж-
конфессиональных противоречий; противоречий, возникающих в связи с
коллизиями юридических и религиозных норм (на федеральном уровне и в
сфере законотворческой деятельности субъектов Федерации); противоре
чий, являющихся следствием нарушений прав верующих, несоблюдения
законодательства религиозными организациями и др.;

• принятия в Российской Федерации единой концепции отношений
государства и религиозных объединений, обеспечивающей преодоление
структурной раздробленности и межведомственной разобщенности под
разделений, призванных представлять интересы государства в его отноше
ниях с религиозными организациями путем создания федерального госу
дарственного органа по делам религиозных объединений;

• дальнейшего совершенствования законодательства Российской Фе
дерации о свободе совести и о религиозных объединениях путем подготов
ки и принятия законов, являющихся универсальным регулятором отноше
ний в обществе в целом и отношений государства и религиозных объеди
нений в частности;

• обеспечения законности в сфере отношений государства и религиоз
ных объединений и межконфессиональных отношений посредством эф
фективного прокурорского надзора за соблюдением законодательства о
свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях;

• разработки современных методик осуществления прокурорского
надзора за соблюдением законодательства о свободе совести и о религиоз
ных объединениях как необходимого средства реализации требований Фе-

дерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях», предъявляемых к органам прокуратуры;

• эффективного противодействия экстремистской деятельности в сфе
ре отношений государства и религиозных объединений посредством ис
пользования правового механизма реализации нормативных правовых ак
тов, направленных против экстремистских проявлений в политической,
религиозной и других сферах общественной жизни;

• организации взаимодействия прокуратуры с другими правоохрани
тельными органами, судами, органами юстиции, общественными и рели
гиозными объединениями с целью обеспечения законности в сфере отно
шений государства и религиозных объединений и межконфессиональных
отношений.

Основное содержание диссертации отражено в следующих публикациях автора: Монографии:

1. Залужный А.Г. Правовые проблемы государственно-
конфессиональных отношений в современной России. М.: Институт ком
плексных социальных исследований РАН. Исследовательский центр «Рели
гия в современном обществе». Фонд поддержки ученых «Научная перспек
тива». 2004. - 15,375 п.л.

(Рец.: Малахов В.П. //Закон и право. 2004. № 8 и др.)

2. Залужный А.Г. Прокурорский надзор за исполнением законов о сво
боде совести, религиозных объединениях и противодействии экстремизму.
Научно-методическое пособие. М.: НИИ проблем укрепления законности и
правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ. 2004. -10,5 п.л.

(Рец.: Болышов ВЛ. //Законность. 2004. № 12) Публикации в изданиях, рекомендованных ВАК:

3. Залужный А.Г. Специфика религиозного конфликта // Религия и

право. 2000 г. № 6. - 0,5 п.л.

4. Залужный А.Г. Некоторые итоги регистрации религиозных органи
заций в соответствии с Федеральным законом «О свободе совести и о рели
гиозных объединениях» // Религия и право. 2001. № 2. - 0,25 п.л.

5. Залужный А.Г. Правовые гарантии противодействия экстремистской
деятельности в политической, религиозной и других сферах общественной
жизни // Закон и право. 2002. № 9. - 0,5 п.л.

6. Залужный А.Г Экстремизм. Сущность и способы противодействия //
Современное право. 2002. № 12. - 0,5 п.л.

7. Залужный А.Г. Некоторые проблемы защиты конституционных прав
и свобод граждан от экстремистских проявлений // Конституционное и му
ниципальное право. 2003. № 4. - 0,5 п.л.

8. Залужный А.Г. Судебная этнологическая и религиоведческая экс
пертизы (Вопросы теории и практики) // Закон и право. 2003. № 5. - 0,5 п.л.

9. Залужный А.Г. Диалектика взаимодействия правовых и религиозных
норм // Закон и право. 2004. №11.- 0,75 п.л.

10. Залужный А.Г Прокурорский надзор за соблюдением законода
тельства о свободе совести и о религиозных объединениях // Законность.
2004. №11.-0,4 πл.

11. Залужный А.Г. Совершенствование законодательства о свободе со
вести и о религиозных объединениях // Современное право. 2004. № 11. -
0,5 п.л.

12. Залужный А.Г. Конституционное право граждан на свободу совести
и его реализация в законодательстве Российской Федерации // Конституци
онное и муниципальное право. 2004. № 6 -0, 5 п.л.

13. Залужный А.Г Правовые проблемы формирования вероисповедной
политики в современной России // Религия и право. 2004. № 3. - 0,5 п.л.

14. Залужный А.Г. Обеспечение законности в сфере государственно-
конфессиональных отношений и противодействие экстремизму // Совре-

менное право. 2005. № 3. - 0,7 п.л. Публикации в иных изданиях:

15. Залужный А.Г. Проблемы войны и мира в сознании молодого ве
рующего. Пособие по общественно-государственной подготовке для офи
церов и прапорщиков. Изд. Мышанского учебного центра РВСН: г. Петри
ков (Белоруссия). 1993. - 1,5 п.л.

16. Залужный А.Г Эволюция христианской интерпретации проблем
войны и мира. Пособие для занятий офицеров в системе общественно-
государственной подготовки. Изд. Мышанского учебного центра РВСН:
г. Петриков (Белоруссия). 1993. -1,25 п.л.

17. Залужный А.Г. Интерпретация проблем войны и мира в современ
ном протестантизме. Депонированнаярукопись.М:ИНИОНРАН 1994. - 5,8 п.л.

18. Залужный А.Г. Организационное обеспечение деятельности экс
пертных советов по проведению государственной религиоведческой экс
пертизы в субъектах Российской Федерации (Тезисы выступления на семи
наре юристов, практикующих в сфере государственно-конфессиональных
отношений) // Законодательство о свободе совести и правоприменительная
практика в сфере его действия. Материалы семинаров. Ноябрь - декабрь

2000 г. М.: Институт религии и права. 2001. - 0,5 п.л.

19. Залужный А.Г. Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. «О сво
боде совести и о религиозных объединениях» о порядке регистрации и дея
тельности религиозных организаций. Тезисы доклада на 4-м Всероссий
ском семинаре руководителей духовных управлений мусульман 19 июля

2001 г. // Экономическое и финансовое управление мусульманскими рели
гиозными организациями: реалии и перспективы. М.: Московский ислам
ский университет. 2001. - 1 п.л.

20. Залужный А.Г. Политика государства и вера. Анализ концепции го
сударственно-конфессиональных отношений РАГС // НГ-религии.
12 сентября 2001 г. - 0,75 п.л.

21. Залужный А.Г. Свобода совести и ее толкование. О необходимости
создания научной базы для выработки и реализации конфессиональной по
литики государства//НГ-религии. 26 сентября 2001 г. - 0,1 п.л.

22. Залужный А.Г. Патриоты ли протестанты? // Военно-христианский
вестник. 2001. № 2-3(7-8), № 4(10). 2002. № 1(10), № 2-3(11-12). - 1.5 п.л.

23. Залужный А.Г. Правовые и религиозные нормы в системе государ
ственно-конфессиональных и конфессиональных отношений // Государст
во, религия, церковь в России и за рубежом. Информационно-
аналитический бюллетень. М.: изд. РАГС. 2001. № 4 (28). - 0,75 п.л.

24. Залужный А.Г. Некоторые правовые аспекты государственно-
конфессиональных отношений в современной России // Десять лет по пути
свободы совести. Проблемы реализации конституционного права на свобо
ду совести и деятельность религиозных объединений. Материалы научно-
практического семинара. М.: Институт религии и права. 2002. - 0,75 п.л.

25. Залужный А.Г. Христианская этика и светское право // О социаль
ной концепции русского православия / под общ. ред. проф. М.П. Мчедлова.
Центр «Религия в современном обществе» Института комплексных соци
альных исследований РАН. М.: Республика. 2002. - 0,8 п.л.

26. Залужный А.Г. Правовые аспекты взаимосвязи экстремистских
проявлений на политической и религиозной почве. Тезисы выступления на
международной научно-практической конференции в РАГС «Религия, по
литика и права человека» // Религия, политика и права человека. М.: Инсти
тут религии и права. 2002. - 0,25 п.л.

27. Залужный А.Г Современное законодательство о свободе совести и
миротворческая деятельность религиозных организаций. Тезисы выступле
ния на круглом столе «Роль религиозных объединений в миротворческой
деятельности, укреплении межрелигиозного согласия и дружбы народов» //
Многонациональная Россия: диалог религий и культур. М.: Готика. 2002. -
0,5 п.л.

28. Залужный А.Г. Государственная религиоведческая экспертиза: про
блемы правовой регламентации // Основы религиоведческой экспертизы.
М.: Институт религии и права. 2002. - 0,5 п.л.

29. Залужный А.Г. Правовые пути разрешения межконфессиональных
конфликтов. Тезисы выступления на «круглом столе» «Операция «Север»
5 апреля 2001 г. // Сб. документов и материалов «Совет Министров СССР
постановляет...». М. И. Одинцов. М.: Арт-Бизнес-Центр. 2002.-0,25 п.л.

30. Залужный А.Г. Проблемы взаимодействия и координации деятель
ности субъектов, осуществляющих борьбу с терроризмом. Тезисы выступ
ления на «круглом столе» ВНИИ МВД 30 октября 2002 г. // Терроризм:
проблемы межведомственного взаимодействия: Материалы «круглого сто
ла» (30.10.2002)». М.: ВНИИ МВД России. 2003. - 0,25 п.л.

31. Залужный А.Г. Государственно-конфессиональные отношения в
современной России и право. Тезисы выступления на юбилейной научно-
практической конференции «Свобода совести - важное условие мира и
гражданского согласия. К 10-летию Российского отделения МАРС» // Сво
бода совести - важное условие гражданского мира и межнационального со
гласия. М.: Институт Европы РАН. 2003. - 0,3 п.л.

32. Залужный А.Г. Правовые проблемы защиты прав граждан от про
явлений экстремизма. Тезисы выступления на всероссийской научно-
практической конференции 12 мая 2003 г. // Права человека в России и пра
возащитная деятельность государства. СПб.: Юридический центр Пресс.
2003.-0,5п.л.

33. Залужный А.Г. Роль судебной этнологической и религиоведческой
экспертиз в реализации Федерального закона «О противодействии экстре
мистской деятельности» // Теория и практика управления органами внут
ренних дел в условиях реформирования системы МВД России. Сб. статей.
М.: Академия управления МВД России. 2003. - 0,5 п.л.

34. Залужный А.Г. Проблемы законодательного и экспертного обеспе
чения противодействия экстремистской деятельности // Социально-
экономические и правовые преобразования в условиях открытой экономи-

ки. М.: Фонд поддержки ученых «Научная перспектива». 2003. - 1 п.л. Социально-экономическое развитие и международные отношения. М.: Институт социально-политических исследований РАН. 2004. - 1 п.л.

35. Zaluzhniy A. Legal problems of the citizens' rights Protestion against
extremists' manifestations // Human Rights in Russia and Legal Protection
Activity of the State. The Collection of Materials of All-Russia Scientific and
Practical Conference, May 12, 2003. St. Petersburg: Yuridichesky Center Press.
2003.- 0,15 п.л.

36. Залужный А.Г. Деятельность органов прокуратуры по обеспечению
законности в сфере межнациональных, межконфессиональных отношений
и преодоление экстремизма. Тезисы выступления на Международной науч
но-практической конференции (Москва, 17-18 октября 2003 г.) // Интегра
ция и опыт правовых преобразований в условиях вызова мировому право
порядку/Под ред. проф. Г.П. Давыдова. - М.: РосНОУ. 2003. - 0,5 п.л.

37. Залужный А.Г. Роль права в гармонизации государственно-
конфессиональных и межконфессиональных отношений. Тезисы доклада на
Межрегиональном научно-практическом семинаре «Межконфес
сиональный диалог и толерантность - основа гражданского мира и согла
сия» 18 ноября 2003 г., г. Волгоград // Свобода совести в России: историче
ский и современный аспекты. М. 2004. - 0,9 п.л.

38. Залужный А.Г. Организации, деятельность которых запрещена на
территории Российской Федерации // Преступность в России начала XXI
века и реагирование на нее. Под ред. проф. А.И. Долговой. М., Российская
криминологическая ассоциация. 2004. - 0,5 п.л.

39. Залужный А.Г. Некоторые вопросы реализации законодательства о
свободе совести, религиозных объединениях и противодействии экстре
мизму // Социально-экономическое развитие и международные отношения.
М.: Институт социально-политических исследований РАН. Фонд поддерж
ки ученых «Научная перспектива». Изд. 3-е, доп. 2004. - 0,75 п.л.

40. Залужный А.Г. Проблемы взаимодействия и координации деятель
ности субъектов, осуществляющих борьбу с терроризмом // Гражданский

контроль за органами внутренних дел: проблемы теории, методологии, практики. Сб. статей. М.: Академия управления МВД. 2004. - 0,25 п.л.

41. Залужный А.Г Законность в сфере государственно-
конфессиональных отношений и ее влияние на проблемы безопасности //
Безопасность Евразии. 2004. №4.-1 п.л.

42. Залужный А.Г. Вопросы взаимодействия органов прокуратуры с
государственными органами, общественными организациями по обеспече
нию законности в сфере государственно-конфессиональных и межконфес-
сиональных отношений // Совершенствование взаимодействия обществен
ных, правозащитных организаций и органов прокуратуры в вопросах защи
ты прав и свобод граждан (материалы «круглого стола» 12 мая 2004 г.). М.
2004.-0,3 п.л.

43. Залужный А.Г. Вопросы реализации права граждан на свободу со
вести в законодательстве Российской Федерации // Проблемы теории со
временного российского права. Сб. научных трудов. Серия: Право. Вып. 1/
Под ред. проф. Н.В. Щербаковой. Москва - Ярославль: Изд. МУ «Город
ской научно-методический центр социальной политики». 2004. - 0,5 п.л.

44. Залужный А.Г. Некоторые вопросы правотворческой деятельности
по совершенствованию законодательства о свободе совести и о религиоз
ных объединениях. Тезисы выступления на III Международном семинаре с
участием экспертов Совета Европы, 22 - 23 сентября 2004 г. // Функции
прокуратуры вне рамок уголовного преследования: вопросы теории и прак
тики / Под ред. проф. А.Я. Сухарева. М. 2005. - 0,5 п.л.

45. Залужный А.Г. Проблемы совершенствования законодательства о
свободе совести и о религиозных объединениях// Гуманитарные проблемы
современности: Межвузовский сборник научных трудов. Москва - Пенза.
2005. - 0,5 п.л.

ЗАЛУЖНЫЙ Александр Гаврилович

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР

В СФЕРЕ ОТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВА И РЕЛИГИОЗНЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ

(ТЕОРИЯ. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ)

Подписано в печать 21.03,2005 г. Заказ№ 2&

Формат 60x90/16 Тираж 100 экз. Объем 2,4 усл.-печл.

Отпечатано на ризографе НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ

ИЗ ФОНДОВ РБД

Гимаев Ильдар Раисович

Становление и развитие государственной и муниципальной службы в Российской Федерации:

теоретическое и конституционно-правове исследование автореф. дис. на соиск. учен. степ.

д.ю.н.

Автореферат диссертации на соискание ученой степени д.ю.н.

Специальность 12.00.01; специальность 12.00.02

Москва

РБД

2006

Текст воспроизводится по экземпляру, находящемуся в

фонде РГБ:

Гимаев Ильдар Раисович

Становление и развитие государственной и

муниципальной службы в Российской

Федерации: теоретическое и конституционно-

правове исследование автореф. дис. на соиск.

учен. степ. д.ю.н.

Автореферат диссертации на соискание ученой степени

д.ю.н.

Специальность 12.00.01; специальность 12.00.02

Санкт-Петербург - 2005

РБД, 2006 (электронный текст)

МВД России Санкт-Петербургский университет

Направахрукописи

ГИМАЕВ Ильдар Раисович

СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ

И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:

ТЕОРЕТИЧЕСКОЕ И КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ

ИССЛЕДОВАНИЕ

Специальность

12,00.01 -теория и история права и государства;

история учений о праве и государстве 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Санкт-Петербург 2005

Диссертация выполнена на кафедре конституционного права и кафедре истории права и государства Санкт-Петербургского университета МВД России

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации

Ромашов Роман Анатольевич;

доктор юридических наук, профессор,

заслуженный юрист Российской Федерации

Шахрай Сергей Михайлович;

доктор юридических наук, профессор

Керимов Александр Джангирович

Ведущая организация

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Защита состоится «______ »_________ 2005 г. в «____ » ч. на

заседании диссертационного совета Д 203.012.01 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора наук в Санкт-Петербургском университете МВД России (198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского университета МВД России (198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1).

Автореферат разослан «____ »____________ 2005 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета Д 203.012.01

доктор юридических наук, профессор,

заслуженный юрист Российской Федерации Бородин В.В.

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и прикладной значимостью проблемных вопросов, связанных с формированием в Российской Федерации действенной и эффективной системы государственного управления и местного, самоуправления.

В условиях продолжающейся административной реформы возрастает значимость институтов государственной и муниципальной служб, от слаженной деятельности которых во многом зависит успех преобразований, проводимых в стране.

Отмечая важность проблемных аспектов, касающихся структурирования и функционирования государственной и муниципальной служб, приходится констатировать, что вплоть до настоящего времени в юридической науке, а также в нормативных источниках не выработано единой позиции относительно содержания понятийного аппарата категорий «государственная» и «муниципальная» службы. На практике постоянно возникает проблема определения круга органов, профессиональная деятельность которых считается государственной службой. Является дискуссионным вопрос относительно соотношения статуса служащих и особенностей службы в федеральных государственных органах и государственных органах субъектов РФ. Вплоть до настоящего времени является нерешенной проблема разграничения предметов ведения и распределения полномочий между разноуровневыми государственными органами, а также между государственными органами и муниципальными структурами Продолжаются дискуссии по поводу поиска путей предотвращения и преодоления противоречий между государственной и муниципальной службами, а также разрешения конфликтов между ними.

Кроме перечисленных проблем, серьезную озабоченность вызывает сохраняющаяся, а в ряде случаев и усиливающаяся патримониальная тенденция в оценке сущности государственной и муниципальной служб как «службы государевой», ориентированной на запросы и установки руководителя соответствующего органа Подобное отношение чревато ситуацией, в рамках которой основным требованием к кандидату на ту или иную должность становится не профессиональная компетентность, а личная преданность руководителю Подобное отношение обусловливает коррумпированность институтов государственной и муниципаль-

ной служб, влечет злоупотребления служебным положением, снижает степень народного доверия к представителям соответствующих структур.

Представляется, что государственную и муниципальную службы нельзя понимать как службы конкретным «государственным и муниципальным органам» или «должностным лицам» Государственная и муниципальная службы в Российской Федерации представляют собой профессиональную деятельность по решению государственных и муниципальных задач и выполнению функций, осуществляемых лицами, находящимися на штатных должностях в государственных и муниципальных органах, и оплачиваемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления

Потребность в построении демократического правового федеративного государства требует создания целостной системы государственной и муниципальной служб, обеспечивающих реализацию функций государства и органов муниципальной власти в новых экономических, политических и социальных условиях, повышение эффективности экономики и развитие гражданского общества. Необходимо кардинальное повышение эффективности деятельности государственной службы и муниципальной службы в интересах становления и развития гражданского общества и укрепления правового государства с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации Реформирование государственной службы и муниципальной службы является приоритетным направлением деятельности в сфере государственного строительства, которое должно осуществляться в рамках общей административно-правовой реформы Российской Федерации.

Вышеперечисленные обстоятельства обусловливают актуальность исследуемой проблематики и в конечном итоге предопределяют выбор темы диссертации

Степень научной разработанности темы. К настоящему моменту накоплен обширный массив зарубежных и отечественных— исследований по проблемам государственной и муниципальной служб

Анализу различных процессов и сторон становления и развития современной государственной и муниципальной служб посвящены работы РГ Абдулатипова, С А Авакьяна, С С Алексеева, Г В Атаманчука, М В Баглая, И Н Барцица, Д Н Бахраха,

А Бланкенагеля, Л Ф. Болтенковой, В.В. Бородина, И.А. Василенко, А.Б. Венгерова, В Д. Граждана, В.Г. Графского, А.А. Гришко-вец, В.Е. Гулиева, А.И. Денисова, А.А. Дёмина, В.К. Егорова, А.А. Замотаева, Д.Л. Златопольского, Т.Д. Зражевской, В.В. Иванова, В.Г. Игнатова, И.П. Ильинского, В.И. Каинова, Н.И. Казанцева, Л. М. Карапетяна, В.С. Карпичева, А И. Кима, В.А. Козбаненко, ДА Керимова, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, В.О. Лучина, В.В. Лысенко, К.О. Магомедова, А.В. Малько, В.А. Мальцева, Л.С. Мамута, В.М. Манохина, А.Н. Медушевского, М.А. Митюкова, Н.А. Михалевой, Л А. Морозовой, И.Ш. Муксинова, B.C. Нерсесянца; B.C. Нечипоренко, А.Ф. Ноздрачева, А.В. Оболонского, В.И. Олейника, В П. Очередько, Ю.С. Решетова, Н.В. Романовского, Р.А. Ромашова, П.И. Савицкого, В.П. Сальникова, Ю.Н. Старилова, С.В. Степашина, Б А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, О.И. Тиунова, Л.Б. Тиуновой, В.А. Туманова, А.И. Турчйно-ва, А.Г. Хабибулина, Т.Я. Хабриевой, С.М. Шахрая, Ю.Л. Шуль-женко, В.Е. Чиркина, О.И. Чистякова, Б.С. Эбзеева, Ю.А. Юдина, И.С Яценко и др.

Нельзя обойти вниманием и тот теоретико-методологический опыт, который был накоплен отечественной наукой XIX - начала XX столетия. Проблемы государственной и муниципальной служб были предметом исследования в работах виднейших российских ученых и государственных деятелей: Н.Н. Алексеева, М.А. Бакунина, Н.А. Бердяева, А.В. Васильева, Б.П. Вышеславцева, А.Д. Градовского, В М Гессена, Н.Я. Данилевского, Н.А. Зверева, И.А. Ильина, Л.П. Карсавина, Б.А. Кистяковского, В.О. Ключевского, Н.М. Коркунова, П.А. Кропоткина, С.А. Котляровского, К.Н. Леонтьева, С.А. Муромцева, П.И. Новгородцева, Г.В. Плеханова, В.В. Розанова, В.В. Соловьева, М.М. Сперанского, Е.Н. Трубецкого, С.Л. Франка, П.Я. Чаадаева, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шершеневи-ча, А.С. Ященко и др.

Среди зарубежных авторов, внесших вклад в изучение данной проблематики, можно назвать руды: И. Балажа, Д. Битема, Р. Бернхардта, М. Вебера, А. Гамильтона, М. Гравитца, И. Дъер-дя, Д. Елазара, Э. Карра, Д. Кеттла, Е. Мачкува, М. Моммзена, Д. Мэдисона, Н Нэновски, В Острома, Б. Питерса, К. Поппера, В. Раиса, Р. Роудза, Р. Пэнто, Р. Саватье, М. Сербана, А. Страуса, Г. Таллока, Л. Фридмэна, К. Хессе, А. Шайо и др.

Отмечая проработанность отдельных проблемных блоков, связанных с темой диссертационного исследования, вместе с тем

следует указать на то, что в отечественной юридической науке в настоящий момент отсутствуют комплексные междисциплинарные монографические работы, посвященные изучению рассматриваемых в совокупности теоретико-правовых и конституционно-правовых аспектов сущности и содержания процессов становления • и развития институтов государственной и муниципальной служб. Представленное диссертационное исследование призвано восполнить обозначенный пробел.

Объектом исследования являются теоретические модели и урегулированные разноуровневыми правовыми источниками общественные отношения, возникающие в сфере организации и деятельности институтов государственной и муниципальной служб в современной России.

Предмет исследования - теоретико-методологические и конституционно-правовые основы институционализации государственной службы и муниципальной службы в России и ее субъектах; их роль в процессе реализации конституционных принципов правовой государственности; формы и методы конституционно-правового регулирования отношений, возникающих между субъектами государственной и муниципальной служб; юридические технологии, используемые в процессе организации государственной и муниципальной служб; параметры, характеризующие процессы, связанные с реализацией полномочий государственными служащими на федеральном и региональном уровнях, а также параметры, характеризующие деятельность муниципальных служащих.

Цель работы заключается в осуществлении комплексного междисциплинарного исследования концептуальных и нормативно-правовых оснований организации государственной и муниципальной служб Российской Федерации.

Достижение поставленной цели предопределило необходимость лостановки и последовательного решения ряда взаимосвязанных научных задач:

- произвести анализ сущности и содержания основных теоре
тических концепций государственной и муниципальной служб,
систематизировать и обобщить варианты ответов на нерешенные
и дискуссионные вопросы;

- подвергнуть анализу политико-правовую природу, институ
циональные и структурно-содержательные особенности органи
зации государственной и муниципальной служб.

- выделить и охарактеризовать функции государственной и
муниципальной служб;

- определить критерии и принципы научной классификации
государственных и муниципальных должностей в условиях ста
новления государственной и муниципальной служб;

- изучить процесс эволюции системы государственной и му
ниципальной служб в ходе исторического развития российского
государства;

- осуществить характеристику конституционно-правовых осно
ваний организации государственной и муниципальной служб в
современной России;

- проанализировать механизм конституционно-правового ре
гулирования в сфере организации государственной и муници
пальной служб в субъектах Российской Федерации;

- осмыслить деятельность органов государственной власти по
разрешению конституционно-правовых коллизий, возникающих в
процессе осуществления служебной деятельности.

Методологические основы исследования. В процессе исследования использован ряд научных методов: системный, сравнительно-правовой, историко-правовой, институциональный, дескриптивный, правовой герменевтики и деонтической логики.

Системный подход оказался весьма важным при анализе принципов организации и функционирования института государственной службы.

Сравнительно-правовой метод использован в основном при сопоставлении конституционно-правовых и иных законодательных норм, анализе опыта российской и зарубежной государственной службы, федеральных и региональных нормативных правовых актов.

Институциональный подход оказался достаточно плодотворным при исследовании характера отражения важнейших элементов институтов государственной и муниципальной служб в формальных и неформальных нормах.

Исторический подход был важен с точки зрения понимания эволюции государственной и муниципальной служб на разных этапах современной истории.

Дескриптивный метод применяется автором при описании объекта изучения. Ценность данного метода состоит в том, что это первое приближение к объекту, первый шаг в его познании. Описание требует первоначального, хотя бы внешнего, анализа

объекта, выявления его характерных черт, определенных количественных характеристик, сравнительно легко выделяемых деталей и т.п.

Использование метода правовой герменевтики обусловлено характером исследуемого предмета - юридических текстов, в которых зафиксированы как правовые нормы, так неправовая догма В диссертационном исследовании правовая герменевтика представлена в качестве набора способов толкования правовых норм

При помощи метода деонтической логики исследуются логические закономерности прескриптивного (предписывающего) языка, оперирующего такими понятиями, как «обязательно», «запрещено», «разрешено» и др., а также свойствами этих понятий. Вез применения данного метода анализ правовых актов страдал бы явной неполнотой, не позволяющей до конца раскрыть смысл правовых предписаний

Комплексный теоретико-отраслевой характер исследования обусловил рассмотрение институтов государственной и муниципальной служб при помощи метода междисциплинарного синтеза, позволившего соискателю совместить теоретико-правовые модели с механизмами конституционно-правового регулирования, задействованными в процессе организации государственной и муниципальной служб в современной России.

В качестве специально-юридических методов исследования активно использовались методы историко-правового и формально-юридического анализа, метод интерпретации правовых концепций и нормативных правовых актов, метод правового прогнозирования и др.

Нормативную базу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также законодательства субъектов Российской Федерации, решения их конституционных (уставных) судов и уставы муниципальных образований

Изучение в контексте исследуемой проблемы конституций и иных правовых актов ряда зарубежных стран лредоставило широкую базу для сравнительно-правового анализа

Научная новизна исследования. Диссертация является ком
плексным, логически завершенным, монографическим междисци
плинарным исследованием, посвященным историко-
теоретическим и конституционно-правовым аспектам процессов
становления, развития и современного состояния институтов го
сударственной и муниципальной служб в Российской Федерации.
В диссертации с позиции современных научных подходов прове
дено комплексное исследование теоретических, методологиче
ских, исторических и правовых основ государственной и муници
пальной служб, всесторонне Исследована взаимосвязь их моде
лей, изучена особая роль «служебного права» в обеспечении
правовой и институциональной реализации конституционных
принципов правового демократического государства в России.

В отечественной юридической науке государственная и муниципальная службы рассматриваются как взаимосвязанные и взаимодействующие институты, оперирующие идентичными по содержанию принципами организации и деятельности и в совокупности образующие единую систему публичной власти. Подобный подход обеспечивает взаимодействие этих институтов и способствует формированию эффективной модели функционировав ния публичной политической власти Ее реализация позволяет сочетать интересы государства, общественных групп, корпоративные интересы субъектов Федерации.

На основании произведенного анализа соискателем выдвигается и обосновывается теоретическая концепция «межуровневого институционально-функционального взаимодействия государственной и муниципальной служб». В основу данной концепции положена рабочая гипотеза о том, что публичная власть в федеративном государстве представлена тремя уровнями, федеральным, региональным, муниципальным При этом взаимодействие названных уровней власти должно строиться на основании прин-¹ ципов взаимного уважения интересов, взаимной ответственности и консенсуальности

Основные положения, выносимые на защиту:

1. В существующих определениях государственной службы в качестве ключевых необходимо выделить следующие элементы во-первых, государственная служба связана с практическим осуществлением целей и функций государства, с государственным управлением и определяется характером государственной власти; во-вторых, она осуществляется на должностях преимущест-

венно в государственных органах, хотя служебное законодательство некоторых стран относит к государственным служащим практически всех работников государственных учреждений и предприятий.

Государственная служба представляет собой вид профессиональной деятельности должностных лиц, выступающих в качестве представителей государства, наделенных определенным объемом, властных полномочий и осуществляющих применение этих полномочий в предусмотренных действующим законодательством ситуациях.

2.   Государственная и муниципальная службы есть особый вид
профессиональной служебной деятельности,   основными харак
теристиками которой являются: законность, иерархичность, про
фессионализм, стабильность, аполитичность. Становление госу
дарственной и муниципальной служб в данном качестве ведет к
постепенному формированию определенной социальной группы
населения в государстве - профессиональных государственных и
муниципальных служащих,   отличительными   качествами   которых
должны быть: профессионализм, управляемость, законопослуш
ность, нравственность.

3.          Муниципальная   служба представляет собой   вид профес
сиональной деятельности должностных лиц,   выступающих в ка
честве   представителей   соответствующих   муниципальных   обра
зований.   В соответствии с Конституцией,   выделяющей органы
местного самоуправления из системы органов государственной
власти (ст.   12),   муниципальные образования наделяются само
стоятельной   компетенцией,   что   позволяет проводить различие
между   институтами   государственной   и   муниципальной   служб.
Муниципальная служба, будучи инструментом реализации муни
ципальной власти и   в силу своей социальной направленности,
входит в систему публичной власти, является логичным продол
жением государственной службы. Однако это не позволяет гово
рить о совпадении двух видов службы в силу их различия по тер
ритории действия и организационной принадлежности

4.          Возникновение государственной и муниципальной служб в
России относится к XV-XVII векам. В указанный период времени
сформировался            необходимый           комплекс          социально-
экономических предпосылок создания   централизованного   госу
дарства, а именно: феодальное вотчинное и поместное земле
владение, основанное на крепостном праве; разделение труда на

земледелие и ремесло; усиление экономических связей между различными территориями государства; установление единой денежной системы; появление рыночного оборота; острая необходимость в укреплении обороноспособности и др.

Исторический анализ практики организации и функционирования государственной службы, выявленные основные тенденции и противоречия ее развития позволяют утверждать, что при создании современной российской правовой базы государственной службы была использована часть опыта, накопленного как в дореволюционной России, так и в советский период развития государственной службы.

5.         Для современной России характерна трехуровневая систе
ма публичной власти. Структурными элементами данной системы
выступают федеральная, региональная и муниципальная состав
ляющие.   Каждый   из   представленных уровней характеризуется
относительно обособленным аппаратом управления. Обеспечить
стабильность и эффективность сложившейся системы позволяет
концепция    «межуровневого    институционально-функционального
взаимодействия государственной и муниципальной служб». Реа
лизация данной концепции позволяет «уйти» от противопостав
ления данных институтов и способствует формированию так на
зываемой   «бесконфликтной»   модели структурирования   и функ
ционирования публичной политической власти, в рамках которой
логично сочетаются публичные интересы государства и сообще
ства граждан и корпоративные интересы субъектов Федерации и
представителей различных социальных групп.

6.         Содержание принципов государственной и муниципальной
служб в значительной степени обладает внутренней идентично
стью. Данное обстоятельство представляет собой закономерное
явление   в   силу единства   источниковой   базы,   представленной
правовым опытом и правовой культурой государства, в террито
риальных пределах которого государственная   и муниципальная
службы реализуют свои властные полномочия. Таким образом,
содержание принципов государственной и муниципальной служб
зависит от адекватности понимания внутренних закономерностей
общественных   отношений   и   задач   правового   регулирования,
стоящих перед обществом и государством. Принципы государст
венной   и   муниципальной служб представляют собой активное,
динамическое   начало,   олицетворяющее основополагающие ус
тановления,   выражающие объективные закономерности органи-

зации и функционирования государственной и муниципальной служб, специфику, содержание и тенденции развития данных правовых институтов.

7.         Взаимодействие гражданского общества и правового госу
дарства в современном мире происходит на основе соблюдения
ими следующих принципов а) определение компетентными орга
нами государства политических целей, стратегических и тактиче
ских   задач   государства,   содержания   необходимых   импульсов
обществу и государственному аппарату осуществляется на осно
ве демократических процедур; б) ответственности государствен
ного аппарата за эффективность его работы перед обществом, за
разработку звеньями   государственной   и   муниципальной   служб
технологий    решения   задач,    определения    путей,    методов    и
средств их практической реализации.

8.         Совершенствование   механизма конституционно-правового
регулирования    в   области   муниципальных   отношений   следует
строить исходя из следующих принципов: обеспечения системно
го   единства федерального   и   регионального законодательства,
регламентирующего   формирование   муниципальных   структур   и
осуществление муниципальной службы;   определения оптималь
ных параметров муниципальной службы, обеспечивающих с од
ной стороны ее автономность, а с другой позволяющих рассмат
ривать данную структуру в качестве первичного элемента систе
мы   публичной   политической   власти;   разграничения   предметов
ведения и полномочий между государственной и муниципальной
властью; сочетания методов субординации и координации в про
цессе управленческой деятельности и др. Практическая реализа
ция перечисленных принципов будет способствовать единству и
стабильности   политико-правовой системы   Российской Федера
ции, оптимизации процессов взаимодействия между институтами
государственной и муниципальной власти, обеспечению дееспо
собности органов местного самоуправления в достижении основ
ной целевой установки - повышения качества жизни населения.

9.   Формирование институтов государственной и муниципаль
ной   служб   и   «служебного»   законодательства   в   целом должно
стать одним из приоритетных направлений процесса становления
нового Российского государства и постсоветской административ
ной трансформации. Темп,   методы и содержание становления
данных институтов зависят, прежде всего, от наличия адекватной
стратегии и политической воли правящей элиты, а в более широ-

ком плане - от типологических характеристик политического режима и характера его эволюции. Трансформация политического режима, его стратегия и тактика выступают детерминирующими факторами по отношению к процессу становления государственной и муниципальной служб.

10. Становление государственной и муниципальной спужб в субъектах Российской Федерации, в том числе и в Республике Башкортостан, происходило на основе региональных нормативных правовых актов, принятых ранее аналогичных федеральных «рамочных» законов, что привело к некоторым правовым коллизиям между их нормами. В Республике Башкортостан, а также в ряде других регионов государственная служба осуществлялась и на уровне городов и районов, что обеспечивало эфективность взаимодействия института государственной и муниципальной службы на определенном этапе их развития.

Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что в ней на основе обобщения и критического анализа содержания материалов по исследуемой проблематике формулируется теоретическая концепция межуровневого институционально-функционального взаимодействия государственной и муниципальной служб. Данная концепция представляет собой новое направление в юридической науке. Положенный в основу концепции метод междисциплинарного синтеза позволяет объединить теоретические положения и конституционно-правовые принципы регулирования в сфере организации государственной и муниципальной служб. Обобщения и выводы, сделанные диссертантом в работе, представляют интерес для исследований в сфере истории права и государства, административного права, социологии права, политологии, регионоведения и т. п.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что содержащиеся в ней положения и выводы могут быть использованы:

- в законотворческом процессе при подготовке нормативных и
правовых актов, закрепляющих принципы и требования к субъек
там государственной и муниципальной служб;

- в процессе практической деятельности в сфере организации
государственной и муниципальной служб, а также в процессе
правоприменительной деятельности, осуществляемой государст
венными и муниципальными служащими,

- при подготовке лекций, проведении семинарских и практиче-

ских занятий по конституционному и административному праву, теории и истории права и государства,

- при подготовке спецкурсов по проблемам государственной службьГи муниципальной службы.

Апробация результатов диссертационного исследования. Рукопись диссертации обсуждалась и была одобрена на заседании кафедры конституционного права и кафедры истории права и государства Санкт-Петербургского университета МВД России Результаты изысканий диссертанта получили выражения в опубликованных научных работах автора (более 70-ти печатных листов), использовались в Санкт-Петербургском университете МВД России и в Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан в процессе преподавания.

Основные результаты исследования получили апробацию также в выступлениях и тезисах докладов на международных и российских научно-практических конференциях «Башкортостан в новых условиях российского федерализма» (6 октября 1997 г., Уфа); «Проблемы совершенствования административно-территориального устройства Республики Башкортостан» (26 ноября 1997 г., Уфа); «Конституция Республики Башкортостан: история, теория, практика» (22 декабря 1998 г., Уфа); «МВД России - 200 лет» (28-29 мая 1998 г., Санкт-Петербург), «Проблемы законодательного обеспечения Договора Российской Федерации и Республики Башкортостан» (24 июня 1999 г, Уфа), «Становление парламентаризма в Республике Башкортостан: проблемы и решения» (8 октября 1999 г., Уфа), «Местная власть: проблемы совершенствования деятельности органов местной власти Республики Башкортостан» (12 ноября 1999 г., Уфа), «Развитие конституционного законодательства в Республике Башкортостан» (19 декабря 2000 г., Уфа); «Республика Башкортостан в составе обновляющейся Российской Федерации десять лет государственного развития» (6 октября 2000 г., Уфа), «Развитие Республики Башкортостан в условиях укрепления российской государственности» (5 октября 2001 г., Уфа); «Федерализм в фокусе взаимоотношений между центром и регионами» (18-19 октября 2001 г., Уфа); «Вертикаль власти, оптимизация взаимодействия федерального, регионального и местного уровней власти в современной России» (2002 г., Уфа), «Механизм правового регулирования теория и практика современной России»

(26 марта 2002 г., Санкт-Петербург), «Актуальные проблемы теории и истории государства и права» (19 декабря 2002 г., Санкт-Петербург), «Государственная служба состояние, тенденции развития и актуальные проблемы» (3 июня 2003 г., Уфа); «Политическая трансформация общероссийский контекст и региональная специфика» (8 октября 2003 г., Уфа); «Конституционный строй Российской Федерации закономерности и принципы развития» (декабрь 2003 г., Уфа); «Реформа местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Башкортостан, приоритеты, механизмы и этапы осуществления» (1 июня 2004 г., Уфа); «Федеральный Закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»: проблемы и механизмы его реализации» (26 октября 2004 г., Москва); «Современные этнополитиче-ские и этносоциальные процессы в России: модель Республики Башкортостан» (3 декабря 2004 г., Уфа), «Конституционно-правовое развитие Республики Башкортостан в условиях реформы политической системы Российской Федерации» (22 декабря 2004 г., Уфа)

Разработанные диссертантом в качестве руководителя Администрации Президента Республики Башкортостан, председателя Совета по местному самоуправлению Республики Башкортостан, председателя Комиссии по административно-территориальному устройству Республики Башкортостан предложения были использованы при подготовке ряда законопроектов Республики Башкортостан, в том числе по вопросам государственной и муниципальной служб

Отдельные положения диссертации нашли отражение в правовых и политико-государственных идеях и установках, изложенных в Посланиях Президента Республики Башкортостан Государственному Собранию - Курултаю - Республики Башкортостан с 1995 по 2004 гг., а также при подготовке и принятии новой редакции Конституции Республики Башкортостан.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, десяти параграфов, заключения, библиографии

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, характеризуется степень ее разработанности, формулирует-

ся объект, предмет, цель и задачи диссертации, определяются теоретико-методологическая база исследования, его научная новизна и практическая значимость

В первой главе - «Теоретико-методологические и правовые основы государственной службы и муниципальной службы» - проводится анализ существующих научных концепций определения основных понятий «государственная служба» и «муниципальная служба»; очерчен круг исследуемых проблем и вопросов.

В первом параграфе - «Институт государственной службы; природа, сущность, правовые принципы организации и функционирования» - проводится комплексный теоретико-методологический и политико-правовой анализ понятийного аппарата, определены институциональные основы государственной службы и дано современное толкование основных терминов и понятий, изучается их сущность, правовая природа и роль в правовом регулировании общественных отношений, раскрываются основополагающие начала организации и функционирования института государственной службы

Автор диссертации раскрывает эволюцию понятия «государственная служба», указывая на отсутствие как в прошлом, так и в настоящем единства в его понимании и толковании, делает вывод об особом теоретическом и методологическом значении очерчивания круга универсально понимаемых признаков (критериев), необходимых и достаточных для определения понятия «государственная служба»

Обосновывается методологическая важность конкретизации понятийного аппарата в изучении государственной службы для отечественной правовой науки.

Диссертант отмечает, что среди распространенных в научной литературе подходов к определению сущности государственной службы можно выделить следующие

- публичный социально-правовой институт, связанный с обес
печением функционирования государства в соответствии с Кон
ституцией Российской Федерации и законами, порядок осуществ
ления государственной власти на основа и в целях реализации
права свободной жизнедеятельности человека и общества, неот
делимый элемент современного демократического государства -
одна из «несущих конструкций» государственного управления,

- единство правовых институтов, регулирующих осуществле-

ние государственной власти, государственного управления и социального института - сообщества, профессиональной корпорации лиц, практически исполняющих государственные функции в соответствии со своим правовым статусом,

- система государственных органов, имеющих своих служа
щих для выполнения государственных задач и функций;

- особый вид управленческой деятельности - государственная
административная (аппаратная) деятельность;

- государственная организация с обозначением специфично
сти индивидов, совместно работающих в устойчивой системе
должностной иерархии и разделения труда, имеющих дело с об
щей регуляцией, координацией и контролем ресурсов, людей и
отдельных подсистем.

Таким образом, в качестве сущностных элементов государственной службы можно отметить, что, с одной стороны, ее предназначение связано с реализацией целей и функций государства и определяется характером государственной власти; с другой стороны, государственная служба преимущественно осуществляется на государственных должностях в государственных органах, при этом в некоторых странах к государственным служащим относятся работники государственных учреждений.

В качестве социально-правового института государственная служба взаимодействует с важнейшими институтами общества и во многом воспринимает, их влияние через уточнение целей и задач, а также условий своей деятельности. Государственная служба тесно связана

-     с   институтами   гражданского   общества,   ибо она   является
опосредующим звеном в системе взаимодействия государства и
гражданского общества, выступая в этом случае, как было отме
чено выше, в качестве социального института, с одной стороны,
реализуя   функции   государственного   регулирования обществен
ных процессов, в том числе и деятельности институтов граждан
ского общества,   с другой - подвергаясь социальному (общест
венному) контролю,

-     с   экономическими   институтами,   так   как   государственная
служба призвана обеспечивать проведение государственной по
литики   в экономической области,   осуществлять   поддержку ре
ального сектора экономики, гарантировать соблюдение экономи
ческих прав и свобод, регулировать рыночные отношения и т. п ,
что    наделяет    государственную    службу    статусом    социально-

экономического института;

- с институтами, относящимися к социальной сфере общества,
так как регулирование широкого круга социальных проблем,   ка
сающихся вопросов социальной защиты населения, здравоохра
нения, образования, социального обеспечения, создания совре
менной   социальной   инфраструктуры   и т.д.,   находится   в   непо
средственном   ведении государственной службы по их ведомст
венной принадлежности; в связи с этим государственная служба
выступает в качестве института государственных социальных ус
луг;

-    с   институтами   культурно-духовной   сферы   общества,    по
скольку сама государственная служба воспринимает существую
щие в обществе системы ценностей и моральных норм, а ее осо
бое место в системе отношений «общество - государство» пред
полагает   культивирование   в   среде   государственных   служащих
высоких   этических   качеств,    способных   служить   социальными
ориентирами   в обществе,   что придает государственной службе
черты социально-культурного института.

Глубокое и всестороннее осмысление сущности института государственной гражданской службы позволило выработать принципиальные подходы к реформированию государственной службы в России. Категория «государственная служба» многоаспектна, и ее главенствующим аспектом, по мнению диссертанта, является правовой аспект. Эта категория объективизирована в праве. Необходимо отметить, что категория «государственная служба», несмотря на ее стабильность и непреходящий характер, продолжает корректироваться как явление действующего права. "

Автор диссертации отмечает, что вопрос о правовых принципах организации и функционирования является важнейшим для института государственной службы.

По мнению диссертанта, принципы государственной службы -это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственных органов, полномочий государственных служащих, действующие в системе государственной власти и, в частности, в СИСТй'.'.е государственной службы. Принципы государственной Службы - это ее наиболее важные черты. Они устанавливают важнейшие требования к системе организации и функционирования государственной службы, а также обусловливают значимость,

законность и социальную ценность отношений, возникающих в системе государственной службы Нарушение правовых принципов государственной службы приводит к произволу, бюрократизму, беззаконию, несправедливости

Как и любое социальное явление, принципы государственной службы, в известном смысле, субъективны Они формулируются на основании конкретного правового опыта и правовой культуры страны и базируются на основных положениях правовой системы с учетом достигнутого уровня развития отраслевого законодательства В то же время принципы государственной службы отражают объективные связи, возникающие в системе служебных отношений Таким образом, формулировка и установление законодателями принципов государственной службы зависят, с одной стороны, от избранной (функционирующей в стране) модели государственной службы, от адекватности понимания внутренних закономерностей общественных отношений и правового регулирования, с другой стороны - являют собой активное, динамическое начало, ибо обусловливают устанавливаемую законодателем модель государственной службы

В научной юридической литературе имеются разные подходы к классификации принципов государственной службы Наиболее устоявшийся критерий - адресная направленность принципов В соответствии с указанным критерием выделяют три группы принципов 1) принципы, относящиеся только (или в основном) к службе в целом, 2) принципы, адресующиеся государственным служащим, 3) принципы, касающиеся граждан, когда они соприкасаются с государственной службой

Принцип верховенства Конституции Российской' Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав развивает положение ч 2 ст 4 Конституции Российской Федерации Этот принцип иначе называют принципом законности Он является всеобщим

Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина Важным является требование закона, чтобы государственные служащие прежде всего, признавали права и свободы человека и гражданина Признание государственным служащим этих прав и свобод влечет за собой его обязанность соблюдать и защищать их, т е делать все возможное для реализации гражданином при-

надлежащих ему прав и свобод. В конечном счете, данный принцип определяет главный смысл и сущность деятельности государственных служащих.

Принцип единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и взаимного делегирования полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в государственной службе определяет перечень государственных должностей, учреждаемых в единой системе органов государственной власти. Этот принцип непосредственно вытекает из федеративного, устройства страны. Федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации, а государственная служба субъектов Федерации - в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

В соответствии с закрепленным в ст. 10 Конституции Российской Федерации принципом разделения законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти государственная служба дифференцируется в органах представительной, исполнительной и судебной властей.

Принцип равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой соответствует закрепленному в ч. 4 ст. 32 Конституции Российской Федерации положению и соответствует п. «с» ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г.; в соответствии с этим принципом каждый гражданин должен без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе. Из этого вытекает, что при поступлении и прохождении государственной службы запрещена всякая дискриминация по признакам пола, социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

Принцип обязательности решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации, для государственных служащих равнозначен принципу подконтрольности и подотчетности государственных органов.

Принцип единства основных требований, предъявляемых к государственной службе, предусматривает, что основные требования являются едиными и для федеральной государственной службы, и для государственной службы субъектов Российской

Федерации, а также для специальных видов государственной службы

Принцип профессионализма и компетенции государственных служащих представляет собой глубокое и всестороннее знание и владение практическими навыками в определенной области общественно полезной деятельности Деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов следует считать высококвалифицированной профессией, имеющей значение для всего государства и требующей особого мастерства, приобретаемого и поддерживаемого в результате систематического и непрерывного образования

Принцип гласности в осуществлении государственной службы, закрепленный в соответствии с ч 2 ст 24 Конституции Российской Федерации, предусматривает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом Однако государственный служащий обязан хранить государственную и иную охраняемую законом тайну и не разглашать служебную информацию

Принцип ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей призван стимулировать добросовестное и правильное выполнение служащими своих служебных обязанностей, невыполнение или ненадлежащее выполнение которых обязательно должно сопровождаться применением мер ответственности Подготовка или принятие некачественного решения является частным случаем ненадлежащего исполнения должностных обязанностей, образует состав должностного проступка и влечет применение дисциплинарных взысканий

Принцип внепартийности государственной службы предусматривает, что в государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов Государственные служащие руководствуются законодательством Российской Федерации и не связаны при исполнении должностных обязанностей решениями партий политических движений и иных общественных объединений

Принцип стабильности кадров государственных служащих в государственных органах предусматривает устойчивость профессионального положения государственного служащего и преемственность в проведении государственной кадровой политики.

Для принципов государственной службы характерен системный характер: соблюдение одних способствует реализации других и, наоборот, нарушение какого-либо из принципов отрицательно сказывается на выполнении остальных.

Принципы государственной службы являются важнейшей основой при разработке и реализации государственной кадровой политики. От принципов государственной службы зависят и функционирование государственного аппарата, и деятельность государственных служащих. Принципы определяют тенденции развития законодательства о государственной службе.

Во втором параграфе - «Институт муниципальной службы: природа, содержание и особенности правового регулирования» - проведен комплексный правовой анализ категориального аппарата исследования института муниципальной служб, который показал, что, наличие местного самоуправления - основной признак демократического правового государства.

Институты государственной и муниципальной служб имеют глубокую внутреннюю связь и взаимозависимость. В ряде случаев особенности реализации конкретной модели муниципальной службы могут быть в значительной степени производными от особенностей действующей модели государственной службы.

С точки зрения значимости теоретико-методологического анализа особую важность имеют правовая природа и сущность муниципальной службы, ее роль в современном политико-правовом регулировании общественных отношений.

В диссертационном исследовании определены специфические признаки муниципальной службы:

- она учреждается и функционирует в сфере публичной вла
сти, носит публично-правовой характер;

- имеет специфические задачи, связанные с обеспечением
полномочий местного самоуправления;

- имеет определенную преемственность с государственной
службой.

По мнению автора диссертации, целесообразность разделения государственной и муниципальной службы обоснована и юридически и практически.

Во-первых, необходимо основываться на содержании ст. 12 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой органы местного самоуправления не могут рассматриваться в качестве органов государственной власти Основанием для организационной обособленности местного самоуправления служит наличие самостоятельного объекта муниципальной деятельности - вопросов местного значения. Это, в свою очередь, означает следующее:

- органы государственной власти не вправе вмешиваться в
деятельность органов местного самоуправления по решению во
просов местного значения,

- решения органов и должностных лиц местного самоуправле
ния могут быть отменены лишь органами и должностными лица
ми, их принявшими, либо признаны недействительными решени
ем суда; муниципальные образования вправе самостоятельно
определять свою административную структуру, адекватную необ
ходимости эффективной реализации вопросов местного значе
ния.

Таким образом, Конституция Российской Федерации 1993 года, признавая' и гарантируя местное самоуправление как самостоятельный уровень публичной власти, организационно обособленной в системе управления обществом и государством, заложила правовую основу для учреждения муниципальной Службы -нового вида служебной деятельности в России.

Во-вторых, близость норм, регулирующих сходные отношения на государственной службе и муниципальной службе, можно объяснить тем, что разработчики данного института муниципального права должны были создать модель правоотношений, не имея возможности в достаточной мере опираться на практический опыт перехода от службы в местных органах государственной власти к службе в органах местного самоуправления. Наконец, на территории субъекта Российской Федерации, муниципального образования осуществляют свои полномочия в связи со службой федеральные государственные служащие, государственные служащие субъектов Федерации и муниципальные служащие. Разница между ними должна заключаться, прежде всего, в содержании выполняемой работы в соответствии с кругом задач, решаемых властной структурой, исходя из объекта управления. Подобное деление не исключает заимствования норм, регулирующих правоотношения в системе государственной службы, для исполь-

зования на муниципальной службе в соответствующем юридическом оформлении.

Во второй главе - «Становление и развитие государственной службы и муниципальной службы в России: истори-ко-правовой анализ» - при рассмотрении вопросов возникновения и эволюции государственной и муниципальной служб в России вычленяются основные этапы этого процесса, используется сравнительный метод для поиска общего и особенного в развитии государственной и муниципальной служб на различных исторических этапах.

В первом параграфе - «Возникновение и развитие государственной службы в России» - проводится историко-правовой анализ становления и развития института государственной службы в досоветский период ее развития, обосновывается положение, что именно в это время происходит выделение государственной службы в особое направление публично-профессиональной деятельности.

В нормативных правовых актах дореволюционной России, посвященных формированию и функционированию государственной службы, были определены важнейшие принципы ее организации: соответствие действий чиновников российским законам, централизм в организации управления; обязательность решений вышестоящих учреждений и должностных лиц; подконтрольность государственных органов и деятельности их служащих субъекту верховной власти; ответственность кадров государственных структур за порученный участок управления; исполнение своих должностных обязанностей и др.

Диссертант прослеживает эволюцию государственной службы досоветского периода и выделяет хронологические границы, которые приблизительно соответствуют рубежам веков:

- XVII в. - завершение становления государственной службы
как особой сферы профессиональной деятельности, развитие
приказной системы, превращение поручений «приказов» в более
или менее устойчивые должности;

- XVIII в. - кардинальное изменение принципов организации
государственной службы на основе Табели о рангах, движение от
должности к чину как устойчивой социальной характеристике го
сударственного служащего Издание Табели о рангах самым тес
ным образом связано с кардинальными изменениями всей право
вой системы, системообразующее значение в которой имели из-

менения соотношения обычая и закона как источника права,

- XIX в - расцвет бюрократического государства, отлажива-ние «государственной машины». Образование многоступенчатой широкой системы административного управления и возникновение в этой связи многочисленного корпуса государственных служащих ставили вопрос о создании специальных органов по управлению государственной службой

Таким образом, система органов управления государственной службой являлась важным инструментом формирования профессионального и действенного функционирования корпуса государственных служащих.

Во втором параграфе - «Государственная служба в советский период развития государства и права» - исследуется генезис партийно-государственной системы власти и советской государственной службы.

Природа советской государственной службы определялась характером общественно-политического строя и идеологической доктриной правящей партии. Она отражала рациональные моменты и отрицательные стороны большевистской модели социалистического общества как общества государственного социализма. При формировании советской государственной службы одним из ведущих принципов стал классовый. Наиболее характерным проявлением стало введение в практику и возведение в культ принципа партийного руководства советами и системой государственной службы.

Диссертант утверждает, что прежде чем изучать вопрос становления советской государственной службы, необходимо рассмотреть концепцию советской государственности, с которой большевики шли к власти. В идеологии марксизма-ленинизма существование государства на длительную перспективу не предусматривалось, взамен должно было утвердиться общественное коммунистическое самоуправление- Принципиально важное положение - разрушение буржуазной государственной машины, а затем относительно быстрое отмирание пролетарского государства при построении полного коммунизма. В ходе строительства нового государства большевики подвергли ломке или коренной реорганизации систему прежних органов власти и ее аппарат. Постепенно зрело понимание необходимости строительства государства, поэтому вместо символического государства-коммуны пришлось создавать мощное государство с разветвленным аппа-

ратом в центре и на местах, с новой системой органов государст
венной власти в лице советов депутатов всех уровней Одновре
менно со строительством Советского государства формирова
лась новая государственная служба, которая в организационном
отношении представляла собой административно-

управленческую систему. Она олицетворяла профессиональную деятельность по реализации полномочий государства и его властных органов в центре и на местах В 30-е годы был сформирован кадровый корпус органов государственной власти, который обеспечивал решение экономических и других задач при административно-командной системе управления.

Диссертант исследует особенности нормативно-правового регулирования государственной службы советского периода, отмечая при этом, что сложившаяся нормативная база государственной службы советского периода представляла собой комплекс актов различной юридической силы и разнообразной отраслевой принадлежности: одни из них распространялись на всех государственных служащих, другие - на отдельные группы лиц, чаще всего занятых в конкретной отрасли управления. Такие акты принимались на уровне высших органов представительной и исполнительной власти. Часто правительство принимало по этим вопросам совместные с ЦК КПСС решения. Принимались они и на межведомственном уровне. Правовое положение государственных служащих определялось в основном трудовым законодательством. Публично-правовая природа института государственной службы не признавалась. Исключения делались для военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел. Единственным правовым нормативным актом о государственной службе, действовавшим в общегосударственном масштабе фактически до распада СССР, являлись «Временные правила о службе в госучреждениях и на предприятиях» от 1922 г. Согласно Правилам, государственными служащими признавались все лица, работающие в государственных органах, учреждениях и получающие заработную плату за счет бюджетных средств.

Только в 1967 г. была принята «Единая номенклатура должностей служащих», которая делила всех служащих на три группы-руководителей с распорядительными и контрольными функциями, специалистов, занятых подготовительной работой для лиц первой группы, и технических исполнителей Единая номенклатура стала основой для разработки и принятия в 1969 г. Квалифи-

кационного справочника должностей служащих.

В 60-80-е гг. прошлого столетия отмечается многообразие ведомственных актов. К началу 90-х годов XX века правовая база советской государственной службы представляла собой некоди-фицированную совокупность актов, многие из которых устарели или пришли в противоречие друг с другом.

При рассмотрении вопроса о государственной службе советского периода диссертант отмечает отсутствие понятия «государственный служащий» и приводит сравнительные характеристики термина «советская государственная должность», данные учеными этого периода. В советское время принять закон о государственной службе было трудно, так-как сложившаяся в стране система государственной службы не имела четких параметров, а, следовательно, и понятие дать было невозможно, поскольку обычно выработке конкретного понятия предшествуют дискуссии специалистов, и в государственную практику оно вводится соответствующим нормативным актом. Только с принятием в 1995 г. Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» было дано четкое определение термина «государственный служащий».

Функционирование государственной службы в советский период утратило ряд признаков службы как социально-правового института. Тем не менее, она сохранила немало элементов, позволявших считать ее публично-правовым отношением между государством и «советским служащим» по поводу условий, методов и результатов его работы от имени и по поручению государства.

Диссертант констатирует, что при создании новой российской правовой базы государственной службы в 1992-2004 гг. была использована часть опыта разрешения проблем государственной службы, накопленного в дореволюционной России и в советский период. Анализ исторической практики организации и функционирования государственной службы, выявление основных тенденций и противоречий ее развития позволяют исследователям оценить прошлый опыт и с учетом современных условий использовать его элементы в качестве одного из источников создания эффективной государственной службы.

Третий параграф - «Генезис института муниципальной службы в России» - посвящен изучению исторического развития института муниципальной службы в Российском государстве, который рассматривается, во-первых, в тесной взаимосвязи с исто-

рией становления института местного самоуправления; во-вторых, в изменении определения места и роли муниципальной службы в зависимости от подходов государства к муниципальным органам как составляющей части общей системы управления.

Диссертант, анализируя историко-правовую мысль, обращает внимание на тот факт, что правоведы по-разному подходят к систематизации теоретических концепций природы и феноменологии местного самоуправления, выделяя в общем массиве научных разработок этой темы такие концепции, как теория свободной общины, хозяйственная, юридическая, государственная, политическая, социально-классовая, теория социального обслуживания и др. Такое различие во взглядах во многом вызвано многообразием этого уровня социального управления, что порождает большую вариантность представленных в научной литературе взглядов и позиций в отношении сущности местного самоуправления.

Диссертант обращается в исследовании к наиболее значимым этапам становления и развития института муниципальной службы России:

- XI-ХШ вв. (раннее средневековье) - становление новых ин
ститутов городского самоуправления, связь вечевых порядков с
догосударственными демократическими традициям;

- XIV-XVII вв. - правовую основу самоуправления определили
губная (30-е гг. XVI, в.) и земская (1555-1556 гг.) реформы, в ре
зультате которых привилегированные слои городского населения
включились в процесс формирования выборных органов местно
го самоуправления - губных и земских изб. Эти реформы завер
шили перестройку на сословно-представительных началах мест
ного самоуправления. В задачу земских и губных властей входи
ло преимущественно выполнение поручений центрального пра
вительства по управлению, прежде всего, сбором налогов. Реше
ние ими местных проблем считалось второстепенным делом. Од
нако прогрессивным, несомненно, элементом реформы было
внедрение выборного начала во всех сферах управления;

- XVIII в. - получили дальнейшее развитие сословные органы
местного самоуправления. Все реформы рассматриваемого пе
риода (Петра I, Анны Иоанновны, Екатерины II), во-первых, были
связаны с изменением государственного управления страной и,
во-вторых, не привели к превращению русского города в само
управляющуюся административную единицу буржуазного типа,
каким являлся город в передовых государствах Европы того вре-

мени. Реальной власти выборные должностные лица не получили, они стали дополнением административного аппарата управления, который занимался почти исключительно судебными и административно-финансовыми учреждениями;

- XIX в   (60-70 гг.) - согласно земской реформе 1864 г. и го
родской реформе 1870 г. деятельность земских и городских орга
нов самоуправления не признавалась государственной, она счи
талась общественной. В силу этого служащие земских и город
ских   органов   самоуправления   не   являлись   государственными
служащими.     Такой      подход     соответствовал      общественно-
хозяйственной теории местного самоуправления, под влиянием
которой проводились реформы. В целом становление земского и
городского самоуправления как основных субъектов местного са
моуправления во второй половине XIX в. означало утверждение
принципа всесословности, включение в решение вопросов мест
ного значения всех сословных групп. Для развития муниципаль
ного права это означало переход от сословного к территориаль
ному принципу формирования основных институтов самоуправ
ления

Контрреформы Александра III проводились в соответствии с государственной теорией развития местного самоуправления и определялись как система децентрализованного государственного управления, а выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, были признаны состоящими на государственной должности,

- XX в. - в советский период (1917-1990 гг.) институт местного
самоуправления и институт муниципальной службы не развива
лись. Однако диссертант утверждает, что его анализ в рамках
настоящего исследования необходим, поскольку, во-первых, со
временное местное самоуправление развивается на «остатках»
прежней советской системы; во-вторых, сопоставление системы
Советов и современного местного самоуправления позволяет
выявить разный подход к ИНСТИТу|/ самоуправления.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. зафиксировано следующее положение: местное самоуправление - это одновременно уровень публичной власти, институт гражданского общества и механизм реализации общегосударственных задач Подтверждается позиция общественной теории местного самоуправления, данная великим российским юри-

стом Б Н. Чичериным, который отмечал объективность институтов местного самоуправления, их необходимый характер, в сочетании с социально-властными полномочиями, предопределяющий их тесную связь и зависимость от государства.

В заключение диссертант отмечает, что условия становления современной государственной и муниципальной служб имеют как сходство, так и различия с условиями их формирования в дореволюционной и советской России. К общим условиям можно отнести ряд принципов организации: единство системы государственной власти, централизм, контроль, ответственность служащих за исполнение должностных обязанностей. Сходство состоит также и в том, что как раньше, так и теперь государственная служба и муниципальная служба складывались в условиях перехода к рыночным отношениям, активности государственного строительства, мобилизации сил для защиты территориальной целостности страны от внутренних и внешних угроз. Различия связаны с коренным изменением экономической базы реформ, социальной структуры общества, типа государства.

В третьей главе - «Конституционно-правовые основы государственной службы и муниципальной службы в Российской Федерации» - рассматриваются конституционно-правовые основы осуществления государственной и муниципальной служб, их взаимодействие в процессе формирования гражданского общества.

8 первом параграфе - «Государственная и муниципальная службы в системе правового демократического государства и гражданского общества» - проводится исследование взаимосвязи и взаимодействия гражданского общества и институтов государственной и муниципальной служб.

Государственная и муниципальная службы неизбежно оказываются «введенными» в сферу политических отношений и обладают достаточно большим властным потенциалом. Существующие в современной России тенденции в деятельности государственной бюрократии характеризуют ее высших и часть средних представителей как относительно самостоятельных субъектов (акторов) политической власти. Эта часть неизбираемой правящей политической элиты неизменно повышает свою роль в современном государстве, оказывая все возрастающее влияние на процесс выработки, принятия и реализации политических решений «Включение» государственных служащих в сферу политиче-

ского управления является неизбежным следствием современной системы организации публичной власти В связи с этим повышается значение действенного контроля со стороны государства и общества за деятельностью бюрократии.

Необходимо отметить, что наряду с классическим способом контроля - внутренним (самодисциплина, строгие профессиональные стандарты, глубоко укорененный этос служения государству и обществу) - юридическая наука последовательно ставит и решает проблему контроля внешнего, включающего механизм политической отчетности, равно как и формирование модели «отзывчивой» государственной и муниципальной служб, составляющих сегодня одно из направлений повсеместно идущей административной реформы. Схематично эта модель может выглядеть следующим образом:

- демократизация состава государственной и муниципальной
служб, создание так называемой «репрезентативной» бюрокра
тии;

- усиление «прозрачности» управления, проведение открытой
информационной политики, активизация служб «Паблик ри-
лейшнз»;

применение современных технологий политико-административного управления - анкетирования, работы с фокус-группами, проведение политического маркетинга, социальной рекламы и др.;

- содействие развитию институтов гражданского общества,
неправительственных организаций, общественной экспертизы,
независимого консультирования, независимых рабочих групп и т.
п;

- совершенствование механизмов защиты прав и свобод гра
ждан.

Таким образом, дисгармоничность строения российской государственной и муниципальной служб и их взаимоотношений с гражданским обществом обусловлена наличием двух различных групп тенденций. С одной стороны, это определенное продвижение, в основном на уровне «деклараций о намерениях», в направлении демократической модернизации государственной и муниципальной служб, превращения их в службу гражданского общества (демократические тенденции развития государственной и муниципальной служб); с другой стороны - налицо стремление к оформлению независимой от общественного контроля бюро-

кратической корпорации со своими интересами и ценностями (корпоративистские тенденции развития государственной и муниципальной служб) Другими словами, наблюдается противостояние тенденций «гражданской службы» и «государевой службы»

Во втором параграфе - «Конституционно-правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации» - проводится анализ конституционных основ регулирования государственной гражданской службы По мнению автора диссертации, есть необходимость активизации деятельности государства по преодолению возникшего в России глубокого системного кризиса, усиления его роли в развитии социально ориентированной рыночной экономики, упрочения демократических процессов, что выдвигает качественно новые задачи и требования к государственной службе. Российской Федерации как опоры, фундамента государственного управления Ощущается острая потребность в упрочении конституционно-правовой основы деятельности государственных органов, их аппарата, особенно в разделении функций и совершенствовании сотрудничества ветвей власти, что предполагает необходимость уточнения их полномочий и разделения между ними ответственности перед обществом

В диссертации подчеркивается, что государственная служба выступает в качестве организационного гаранта обеспечения реализации Конституции Российской Федерации 1993 г и законов Российской Федерации Именно государственная служба как государственно-публичный институт способна в значительной степени обеспечить целостность и эффективность государственного управления, стабильность общества В связи с этим, становление и развитие государственной службы, прежде всего в рамках конституционного и административного права, обеспечивает ее целостность и единство, приращение ее системных качеств

Государственная служба развивается в рамках и на основе принципов Российского государства, закрепленных в Конституции Российской Федерации, поэтому принципиально важным является понимание роли Конституции для Российской Федерации, федеральных законов как правового фундамента создания и функционирования государственной службы, ее единства и целостности Безусловно, в тексте Конституции Российской Федерации, на первый взгляд, трудно обнаружить конкретный регламент государственной службы, но она логично определяется целым рядом

положений, закладывающих ее основы Часть 2 ст. 4 закрепляет верховенство Конституции Российской Федераций и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, часть 3 ст. 5 - единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, ст 18 провозглашает приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, ст. 2 регламентирует, что обязанностью государства является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, ст. 10 закрепляет принцип разделения властей - на законодательную, исполнительную и судебную, некоторые обязанности всех должностных лиц закреплены в части 2 ст. 24, части 3 ст. 41, части 2 ст. 46 и др

Поступательное развитие института государственной службы в Российской Федерации нашло свое закрепление в нормах Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г., в текст которого в дальнейшем были внесены изменения и дополнения Необходимость дальнейшего реформирования государственной службы стала основой для утверждения Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации» на 2003-2005 гг. В целях осуществления этой программы был принят Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», который закрепил конкретные правовые нормы, связанные со служебной деятельностью государственных служащих, а также обозначил нравственные границы, которые не должен нарушать гражданский государственный служащий.

В рамках реализации Программы был принят Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ, определивший правовые и организационные основы системы государственной службы и заложивший предпосылки для создания единой системы государственной службы, включая гражданскую, правоохранительную, военную службу, а также разделивший уровни службы на федеральную и субъектов Федерации

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. содержит ряд новаций, основными из которых являются следующие

- полномочия нанимателя гражданских служащих осуществ
ляют руководители государственных органов, лица, замещающие
государственные должности, либо, их представители от имени
Российской Федерации или субъекта Российской Федерации,

- вместо ранее имевшихся двух категорий государственных
служащих («Б» и «В») учреждены четыре категории должностей
государственной гражданской службы: «руководители», «помощ
ники» («советники»), «специалисты» и «обеспечивающие специа
листы»;

- большое значение придается служебному контракту, кото
рый становится правовой формой соглашения о приеме на граж
данскую службу и заменяет ранее существовавший трудовой до
говор государственных служащих;

- для повышения ответственности и эффективности исполне
ния гражданским служащим своих обязанностей введено понятие
«должностной регламент», предназначенное устанавливать ква
лификационные требования, а также перечень вопросов, по кото
рым гражданский служащий вправе принимать самостоятельные
решения, и перечень государственных услуг, оказываемых граж
данам и организациям;

- предусмотрено, что каждые три года гражданский служащий
должен проходить аттестацию;

- вместо квалификационных разрядов в пределах группы
должностей гражданской службы присваиваются классные чины
по результатам квалификационного экзамена;

- гражданским служащим при условии уведомления нанима
теля разрешено заниматься иной оплачиваемой деятельностью,
за исключением коммерческой и предпринимательской, при усло
вии, если зто не приводит к конфликту интересов;

- предусмотрено правовое регулирование разрешения воз
можных конфликтов государственных и личных интересов на го
сударственной гражданской службе, включающее образование
соответствующих комиссий с участием независимых экспертов;

-   введены ограничения не только при прохождении, но и после
прекращения гражданской службы.   После увольнения граждан
скому служащему в течение двух лет запрещено замещать долж
ности   в   организациях,   если   он   имел   отношение   к функциям
управления этих организаций в рамках государственной службы;

- в целях привлечения на гражданскую службу квалифициро
ванных кадров введен новый порядок оплаты с учетом эффек-

тивности деятельности государственного органа, материальное и моральное поощрение за безупречную и эффективную службу,

- в законе впервые оговаривается обязательность направления гражданского служащего на профессиональную переподготовку, повышение квалификации или стажировку не реже одного раза в три года

- В связи с непродолжительным действием указанного ^Э^ОНЭ для всестороннего его осмысления, анализа практики его применения необходим определенный период времени

Третий параграф - «Конституционно-правовая регламентация местного самоуправления и муниципальной службы в Российской Федерации» - посвящен рассмотрению вопроса конституционно-правового регулирования местного самоуправления и муниципальной службы

В диссертации показано, что местное самоуправление является сложным комплексным социально-правовым и демократическим институтом гражданского общества и правового государства, включающим в себя многообразные по содержанию общественные отношения По мнению диссертанта, среди них особое место занимают следующие группы

1) общественные отношения, возникающие в процессе выбора
населением организационных форм местного самоуправления,
его структуры, формирования органов местного самоуправления,

2) общественные отношения, связанные с деятельностью ме
стного самоуправления, его органов по управлению муниципаль
ной собственностью, муниципальным хозяйством, формировани
ем и исполнением местного бюджета, управленческой и кон
трольной деятельностью в различных сферах,

3) отношения, возникающие в процессе осуществления орга
нами местного самоуправления отдельных государственных пол
номочий, переданных им в соответствии с законодательством,
организации и исполнения ими нормативных правовых актов ор
ганов государственной власти,

4) общественные отношения, связанные с реализацией орга
нами местного самоуправления конституционного права на су
дебную защиту, компенсацию расходов, возникающих в связи с
возложением на них дополнительных полномочий, а также с не
правомерными действиями органов государственной власти

В диссертации отмечается, что в основе функционирования органов местного самоуправления демократических государств

лежат принципы организационной самостоятельности, законности, гласности, коллегиальности и единоначалия в организации деятельности, ответственности перед государством и населением, что, в свою очередь, позволяет обеспечивать оптимальную децентрализацию в системе управления обществом и государством, делая ее более адаптированной к местной специфике, обусловленной культурными и иными исторически сложившимися традициями.

Конституция Российской Федерации содержит ряд принципиально важных положений в ст. 3, 8, 9, 12, 15, 24, 32, 33,40, 41, 43, 46, 68, 72, 97 и в главе 8 «Местное самоуправление» (ст. 130-133), определяющих сущность современной концепции местного самоуправления. Конституционные положения о местном самоуправлении детализируются и развиваются текущим законодательством Российской Федерации. По мнению автора диссертации, законодательство можно условно разделить на два блока. Первый блок - правовые акты по вопросам местного самоуправления. Формирование первого блока федерального законодательства по вопросам местного самоуправления в нашей стране основывается на норме, содержащейся в пункте «н» ст. 72 Конституции Российской Федерации, которая относит к предметам ведения Федерации и ее субъектов установление общих принципов организации местного самоуправления. Второй блок -правовые акты, содержащие нормы, регулирующие деятельность местных органов. Он связан с предметами ведения местного самоуправления.

- Автор диссертации отмечает, что в процессе развития законотворческого процесса в Российской Федерации по вопросам местного самоуправления целесообразно исходить из принципа системного единства законодательства с учетом иерархии законов, регулирующих муниципальные отношения, где Конституция Российской Федерации и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. являются основополагающими.

Особый статус местного самоуправления в Российской Федерации объясняется тем обстоятельством, что оно дополнительно защищено и нормами международного права, в частности Европейской хартией местного самоуправления, которая ратифицирована Российской Федерацией и вступила для нее в силу с 1 сентября 1998 г.

Характеризуя законодательную базу местного самоуправления в Российской Федерации, диссертант приходит к выводу о том, что система конституционно-правового регулирования местного самоуправления в современной России формируется под непосредственным влиянием международных правовых актов и включает три уровня: федеральный, субъектов Российской Федерации, местного самоуправления.

Проведенный в диссертации анализ конституционно-правовых основ организации муниципальной службы в современной России позволяет сделать вывод о том, что совершенствование механизма конституционно-правового регулирования в области муниципальных отношений следует строить исходя из следующих принципов обеспечения системного единства федерального и регионального законодательства регламентирующего формирование муниципальных структур и осуществление муниципальной службы, определения оптимальных параметров муниципальной службы обеспечивающих с одной стороны ее автономность, а с другой позволяющих рассматривать данную структуру в качестве первичного элемента системы публичной политической власти; разграничения предметов ведения и полномочий между государственной и муниципальной властью; сочетания методов субординации и координации в процессе управленческой деятельности и др Практическая реализация перечисленных принципов, по мнению диссертанта, будет способствовать единству и стабильности политико-правовой системы Российской Федерации, оптимизации процессов взаимодействия между институтами государственной и муниципальной власти, обеспечению дееспособности органов местного самоуправления в достижении социальных целей - повышения качества жизни населения.

Четвертая глава - «Государственная служба и муниципальная служба в субъектах Российской Федерации: опыт, проблемы, перспективы» - посвящена сравнительно-правовому анализу институтов государственной и муниципальной служб в субъектах Российской Федерации, а также изучению проблем соотношения федеральных, региональных и местных нормативных правовых актов о государственной и муниципальной службах, перспективам развития этих институтов

В первом параграфе - «Соотношение и взаимодействие федеральных и региональных нормативных правовых актов о государственной службе» - исследованы особенности норматив-

но-правовой регламентации государственной службы в субъектах Российской Федерации.

С возникновением государства как властной силы общества появилось государственно-служебное законодательство. При этом последнее, как правило, является объектом особого внимания со стороны государства и политической элиты, ибо регулирует взаимоотношения чиновников с государственными органами и их служебную деятельность Законодательство о государственной службе России развивалось вместе с государством и в значительной мере зависело от его типологических характеристик.

Правотворчество субъектов Российской Федерации в государственно-служебной сфере развивается весьма динамично. Законодательные и исполнительные органы власти в ряде республик, краев, областей уделяют гораздо больше внимания оказанию практической помощи управленческому персоналу, а также правовому регулированию государственной службы. По мнению диссертанта, это не случайно. Обретение субъектами Российской Федерации нового конституционно-правового статуса, по сути дела, привело к появлению у них принципиально новых, ранее не свойственных им атрибутов государственности. Одним из них стала государственная служба, поэтому регионы предприняли весьма энергичные организационно-правовые меры для упрочения и закрепления приобретённого статуса, наполнения его реальным содержанием.

В этой связи примечательно, что первый нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации о государственной службе - Закон «О государственной службе Республики Саха (Якутия)» - появился раньше Положения о федеральной государственной службе от 26 марта 1993 г. Закон Республики Башкортостан «О государственной службе Республики Башкортостан» от 13 октября 1994 г также был принят ранее Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. Всего в 1993-1998 гг. законодательные акты по проблемам государственной службы приняли 78 субъектов Российской Федерации. В целом можно констатировать, что происходило опережающее развитие законодательства этого уровня по сравнению с федеральным.

Противоречивость федерального и регионального государственно-служебного законодательства обусловлена не только политической практикой, она имеет своего рода нормативную осно-

ву.

Безусловно, для развития государственно-служебного законодательства регионов принятие рамочного закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля' 1995 г. имело принципиальное значение. По мнению диссертанта, хронологически весь правовой массив региональной государственной службы может быть разделен на две группы актов: принятые до вступления в силу рамочного Федерального закона и принятые после его вступления в силу. Такое деление в некотором смысле условно, однако представляется важным, поскольку федеральный закон послужил основой и ориентиром для последующего регионального правотворчества и продолжает оставаться таковым до настоящего времени.

Следует отметить и такую практику в регионах, как закрепление отдельных норм о государственной службе в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации.

Большинство региональных законов о государственной службе" практически полностью воспроизводит как форму так и содержание федерального рамочного закона, хотя налицо своеобразие некоторых законодательных актов, особенно тех, которые разработаны в рамках охарактеризованной выше первой модели подхода к разделению полномочий Федерации и ее субъектов по регулированию государственной службы последних.

Заметный интерес представляют закрепленные в законодательстве субъектов Российской Федерации подходы к определению такой базовой категории правового института государственной службы Российской Федерации, как государственная должность. Определение, данное в федеральном законе, по мнению ряда исследователей, а также диссертанта, менее удачно, чем в некоторых региональных законах. Важным является также вопрос о классификации государственных должностей. В нормативных правовых актах большинства субъектов Российской Федерации, в том числе Республики Башкортостан, прослеживается общий подход к данной проблеме, который состоит, в частности, в разделении государственных должностей на 3 категории: «А» - по сути, политические и не являющиеся государственными должностями государственной службы, «Б» - являющиеся должностями государственной службы, но по сути патронажные, призванные обеспечивать исполнение полномочий политических руководителей; «В» - «классические» административные должности. Однако

в некоторых регионах государственные должности категории «А» напрямую именуются политическими либо конституционными государственными должностями (Саха-Якутия, Марий Эл, Татарстан). В республиках Татарстан, Марий Эл политические должности, кроме того, имеют двухступенчатую структуру. Главное же состоит в том, что в законах вышеназванных субъектов Российской Федерации категории государственных должностей «А», «Б», «В» отсутствуют. Вместо них установлены политические и административные государственные должности (это больше соответствует мировой практике).

Если в целом обобщить практику законодательного регулирования государственной службы в регионах, то можно выделить наиболее типичные отступления от разрешительного режима регулирования государственной службы в актах субъектов Российской Федерации. Это:

- закрепление собственных классификаций и наименований
государственных должностей;

- включение в число государственных служащих лиц, не яв
ляющихся таковыми в соответствии с Федеральным законом (ру
ководители субъектов Федерации, служащие органов местного
самоуправления);

- расширение перечня видов дисциплинарных взысканий;

- расширение перечня правовых ограничений;

- закрепление за собой полномочий по регулированию собст
венными законодательными актами вопросов, регламентация
которых осуществляется только федеральными законами;

- требование присяги на верность субъекту Федерации при
поступлении на государственную службу.

Во втором параграфе - «Перспективы совершенствования государственной службы и муниципальной службы в Российской Федерации» - рассматриваются пути повышения эффективности организации и функционирования институтов государственной и муниципальной служб.

Законодательство о государственной и муниципальной службах до недавнего времени на уровне субъектов Федерации и местного самоуправления было представлено, в лучшем случае, базовыми законами субъектов Российской Федерации и несколькими статьями в уставах муниципальных образований. После 1998 г. данные институты конституционного права развиваются достаточно интенсивно. В локальных нормативных правовых ак-

тах находят отражение не только те вопросы, по которым субъекты Российской Федерации и муниципалитеты осуществляют свое собственное правовое регулирование. Содержательной основой для развития законодательства о муниципальной службе являются нормы законодательства о государственной службе при организационном несовпадении данных видов службы.

Отдельные нормы федерального законодательства о государственной и муниципальной службах носят декларативный характер и подлежат подготовке к применению в ближайшее время. Речь, в частности, идет о неразработанности механизма передачи государственным и муниципальным служащим в доверительное управление под гарантию муниципального образования на время прохождения службы находящихся в его собственности долей (пакетов акций) в уставном капитале коммерческих организаций.

Федеральное законодательство практически каждую позицию, которая передается для регулирования на нижестоящие уровни публичной власти, сопровождает условием - «в соответствии с федеральными законами» В связи с этим, важно отметить, что институционализация государственной и муниципальной служб должна заключаться в наличии конкретных основополагающих федеральных норм, подтвержденных практикой. Различные ссылки только усложняют правовую конструкцию, не способствуют ясности в определении границ компетенции Федерации, ее субъектов, местного самоуправления в процессе регулирования правоотношений в области государственной и муниципальной служб

Кроме того, представляется необходимым для совершенствования государственной и муниципальной служб использовать разработанную в рамках настоящего диссертационного исследования концепцию «межуровневого институционально-функционального взаимодействия государственной И муниципальной служб», являющуюся итогом обобщения и критического анализа содержания материалов по исследуемой проблематике. Реализация данной концепции позволяет обеспечить стабильность и эффективность сложившейся системы публичной власти, избежать противопоставление данных институтов, сочетание интересов государства, общества, субъектов Российской Федерации

В заключении диссертации подводятся основные итоги про-

веденного исследования, формулируются общие теоретические выводы, определяются направления дальнейшего изучения проблем государственной и муниципальной служб в российских регионах.

Основные положения диссертации нашли отражение в следующих научных публикациях:

Монографии и учебные пособия

1. Государственная служба как институт правового государст
ва: проблемы теории и практики: Монография. М.: Изд-во НИИ
Счетной палаты Российской Федерации, 2004.13,2 п.л.

2. Государственная служба в системе региональной власти:
Монография. СПб.: Изд-во Санкт-Петербургского университета
МВД России, 2004 (в соавторстве). 12,9 (8,5) п.л.

3. Государственная гражданская служба Российской Федера
ции: правовое регулирование поступления, прохождения и пре
кращения гражданской службы: Учебное пособие. М.: Палеотип,
2004 (в соавторстве). 11,0 (7,5) п.л.

4. Муниципальная служба в контексте реформы местного са
моуправления в России: сравнительно-правовой анализ: Моно
графия. М.: Палеотип, 2003 12,3 п.л.

5. Местная власть в современной России: проблемы само
управления и демократии Монография. М.: Палеотип, 2002
(в соавторстве). 9,4 (4,2) п.л

Научные статьи

6.          О задачах дальнейшего совершенствования   работы   рес
публиканских   и   местных органов   государственной   власти   Рес
публики     Башкортостан     с     населением     //     Информационно-
аналитическую работу органов государственной власти - на но
вый уровень. Уфа, 2000. 3,2 п.л.

7. Социальная сфера Республики Башкортостан - приоритет
ное направление государственной политики // Экономика и управ
ление. 2001. № 6. 0,6 п.л.

8. Конституция Республики Башкортостан - правовая основа
для дальнейшего развития Башкортостана в составе России //
Информационно-аналитические и правовые материалы к вось
мой Г^ДОВЩИНе принятия Конституции Республики Башкортостан.
Информационный бюллетень. 2001. №6 (19). 0,3 п.л.

9. Развитие государственности Башкортостана: состояние и
перспективы // Правовые, информационно-аналитические и ме-

тодические материалы, посвященные Дню Республики Уфа, 2002. 0,3 п л

10. О социально-экономическом положении Республики Баш
кортостан и задачах по информированию населения // О состоя_гнии и задачах по реализации информационной политики Респуб
лики Башкортостан Уфа, 2002. 0,3 п.л

11. Кадровый потенциал республики критерии эффективности
// Башкортостан, годы поиска и созидания. Практикум для руково
дителей Уфа, 2002. 0,7 п л.

12. Сильное социальное государство - в интересах человека и
общества - главный лейтмотив Послания Президента Республи
ки Башкортостан народу и Государственному Собранию - Курул
таю - Республики Башкортостан // Экономика и управление. 2003.
№ 3. 0,7 п.л.

13 Проблемы местного самоуправления в Посланиях Президента Российской Федерации // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России 2003. № 4 (20) 0,2 п л.

14. Местное самоуправление в структуре федеративного госу
дарства: правовые основы // Вестник Санкт-Петербургского уни
верситета МВД России 2004. № 2 (22). 0,4 п л.

15.         Значение служебного контракта в конкретизации условий
государственной      гражданской     службы     //     Государственно-
правовая политика в России   проблемы и перспективы развития;
Сб трудов докторантов, адъюнктов и соискателей / Под общ ред.
В.П. Сальникова. Вып. 20. СПб: Санкт-Петербургский универсиг
тет МВД России, 2004. 0,4 п.л.

16. Методы муниципального управления в системе муници
пальной службы // Вестник Санкт-Петербургского университета
МВД России. 2004. № 1 (21). 0,4 п.л.

17. Профессионализм кадров муниципальных образований -
основа становления местного самоуправления // Государствен
ная служба. 2004, № 5 0,3 пл.

18. О статусе главы муниципального образования // Государ
ство и гражданское общество. Сб. научных трудов / Под общ ред
В П Сальникова. Вып. 9. СПб.: Санкт-Петербургский университет
МВД России, 2004. 0,5 п л

19. Реформа местного самоуправления в российских регионах
Модель Республики Башкортостан // Бюллетень Министерства
юстиции Российской Федерации 2004 № 9 (81) 0,4 п л

20. Основа муниципальной кадровой политики - специалисты
новой формации//Право, политика, экономика: проблемы разви
тия и взаимосвязи: Сб. трудов докторантов, адъюнктов и соиска
телей. Вып. 19 / Под общ ред. В.П. Сальникова СПб.: Санкт-
Петербургский университет МВД России, 2004. 0,4 п.л.

21. К вопросу выбора модели местного самоуправления (на
примере Республики Башкортостан) // Вестник Санкт-
Петербургского университета МВД России. 2004. № 3. 0,3 п л.

22. Институт государственной службы: общая характеристика,
природа и сущность//Экономика и управление. 2004. № 5 0,4 п.л.

23. Коллизии правового регулирования государственной служ
бы в субъектах Российской Федерации // Реформирование рос
сийского общества и государства региональный аспект: Сб. на
учных статей докторантов, аспирантов и соискателей. Уфа, 2004.
0,5 п.л.

24. Гражданское общество и государственная служба // Госу
дарство в трансформационный период. Уфа, 2004. 0,9 п л.

25. Взаимодействие органов государственной власти и мест
ного самоуправления в этнополитических и этносоциальных про
цессах (на примере Республики Башкортостан) // Современные
этнополитические и этносоциальные процессы в России: модель
Республики Башкортостан Материалы межрегиональной научно-
практической конференции. Уфа, 3 декабря 2004 г. Уфа, 2004. 0,4
п.л.

26. Устойчивость и действенность механизмов государствен
ного управления как организационный ресурс экономического
роста//Стратегия социально-экономического развития Республи
ки Башкортостан: Сб. научных статей. Уфа, 2004. 0,3 п.л.

27. Законодательные основы проведения выборов в органы
местного самоуправления в Республике Башкортостан // Вестник
Центральной избирательной комиссии Республики Башкортостан
2004. №3.0,1 пл.

28.    Конституционные основы местного самоуправления и ста
новление   муниципальной   службы   в   Российской   Федерации //
Конституционно-правовое развитие Республики   Башкортостан   в
условиях реформы   политической системы   Российской Федера
ции    Материалы республиканской   научно-практической   конфе
ренции. Уфа, 22 декабря 2004 г. Уфа, 2004. 0,4 п.л.

29. Становление местного самоуправления в России и Баш
кортостане: состояние и перспективы // Экономика и управление.

2004. №4. 0,3 п.л.

30. К вопросу о теории правоотношений государственной гра
жданской службы // Вестник Санкт-Петербургского университета
МВД России. 2004. № 4 (24). 0,6 п.л.

31.   Российская   модель местного самоуправления на совре
менном этапе:   правовые основы // Государство и гражданское
общество:   сб. трудов докторантов,   адъюнктов   и   соискателей.
Вып.    9   /   Под   общ.    ред.    В.П.    Сальникова.    СПб.:    Санкт-
Петербургский университет МВД России, 2004 (в соавторстве).
0,4 (0,2) п.л.

32. Формирование модели муниципальных образований и му
ниципальной службы в российских регионах // Закон и право.

2005. №1.0,3 п.л.

Текст воспроизводится по экземпляру, находящемуся в

фонде РГБ:

Кулакова Юлия Юрьевна

Нормативный договор в системе форм

российского права автореф. дис. на соиск.

учен. степ. к.ю.н.

Автореферат диссертации на соискание ученой степени

к.ю.н.

Специальность 12.00.01

Москва - 2005

РБД, 2006 (электронный текст)

Работа выполнена на кафедре теории государства и права Московского университета МВД России

Научный руководитель - Заслуженный деятель науки Российской

Федерации, доктор юридических наук, профессор Витрук Николай Васильевич

Официальные оппоненты: -доктор юридических наук, доцент Куркин Борис

Александрович

кандидат юридических наук Матюшенко Андрей Александрович

Ведущая организация: Академия Управления МВД России

Защита состоится «$7 »i^t^fo&W 200 .УГ. В // Ч. на заседании диссертационного совета Д 203.019.01 при Московском университете МВД России по адресу: 117437, г. Москва, ул. Волгина, д. 12.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского университета МВД России.

Автореферат разослан «____ »i/ji4£ffl?9b? 1№б? ГО да.

Актуальность исследования. Сложные процессы современного социального развития российского общества поставили научную мысль перед объективной необходимостью переосмысления многих традиционных теоретических положений, концепций, подходов. Результатом этого является возникновение новых направлений научного поиска.

Прогрессивное общественное развитие обеспечивается путем совершенствования механизма социальной регуляции. Развиваясь как саморегулирующая система, общество включает в свою целостную сферу личность как активный и первостепенный элемент. Необходимая социальная направленность поведения людей обеспечивается возможностью прогнозирования и типизации ситуаций, практического применения образцов поведения.

Юридическая наука традиционно подразделяет регулирование на два вида: нормативное и индивидуальное (казуальное). В совокупности нормативные регуляторы образуют систему, в которой соотношение общего и отдельного, целого и частей придает ей новое качество, отличное от простой совокупности признаков, свойственных различным видам нормативного регулирования. В каждом конкретном случае между нормами возникает определенная иерархическая связь, которая отражает целостный, системный характер нормативного регулирования. Нормативную систему невозможно сохранить в полноценном, "рабочем" состоянии, если она не обладает способностью к развитию, если ей не присуща некоторая широта рамок и границ, в которых протекает социальная практика.

Переход общества на новый уровень развития, мировоззрения рождает новый порядок потребностей, ценностей и интересов. Деятельность людей по их осуществлению требует новых нормативных форм.

В современных условиях нестабильность правопорядка, отсутствие полноценного режима законности, ослабление действенности традиционных форм права приводит к активизации других регуляторов. Исследовательский

потенциал в последние годы переключился на некоторые формы права, статус которых находится в стадии реформирования. В последнее время в российской правовой системе широкое распространение в регулировании общественных отношений получили договоры нормативного характера. Однако в типологии форм права они обозначены еще недостаточно. Отношение к ним не однозначно. Эти формы создаются при отсутствии прописанных правотворческих процедур. Их бытие и развитие в российской правовой действительности требует глубокого осмысления и дополнительной законодательной регламентации.

Понятие «нормативный договор» не является новым для юридической науки. Однако предметом пристального внимания оно стало сравнительно недавно. Обусловлено это значительным расширением сферы применения нормативного договора, а также кругом лиц, которых обновляющееся российское законодательство наделяет правом его заключения. Несмотря на очевидную актуальность и практическую значимость данного направления научных исследований, проблема места и роли нормативного договора в системе форм права до настоящего времени разрабатывалась недостаточно.

Обеспечение иерархии источников действующего права, ее совершенствование является важнейшим требованием качества законодательства, обеспечивающим защиту конституционного строя. В Концепции национальной безопасности Российской Федерации в частности говорится, что «единое правовое пространство страны размывается вследствие несоблюдения принципа приоритета норм Конституции Российской Федерации над иными правовыми нормами, федеральных правовых норм над нормами субъектов Российской Федерации»^1. Результаты реализация данного положения обнаружили существенные отставания теоретического осмысления проблемы от практических потребностей. Без установления системных начал форм права любые

' Российская газета. - 2000. -18 января.

предложения науки и опыт практики рискуют остаться благими пожеланиями.

Состояние научной разработанности проблемы. В русской правовой

мысли существование нормативного договора как источника права отмечал
ф т> j -I. Отдельные аспекты теории нормативного договора, а

именно факт существования и виды, можно найти в работах Г.Александрова2 ^и ^Ю.^А. Тихомирова^ ^^ «нормативный договор»

учеными-юристами первоначально использовался достаточно формально, без наполнения его какой-либо смысловой конкретикой, без попыток глубокого научного анализа содержания и объема обозначаемого им научного понятия. С конца 90-х годов XX столетия устойчивый интерес к «новому» понятию и явлению, соотносимому с ним, стали проявлять представители общей теории права. Исследованию различных аспектов проблемы нормативного договора юристы-теоретики посвятили ряд научных публикаций^4. ^Была предпринята первая попытка специального

исследования названного феномена на уровне кандидатской диссертации . Однако из всех перечисленных работ только М.А. Нечитайло осуществила попытку комплексного исследования нормативного договора как источника российского права. Систематизирован объем положений, касающийся понятия нормативного договора и его видов, рассмотрен вопрос соотношения нормативного договора и закона. Сегодня представляется возможным говорить о том, что в юридической науке, и, прежде всего, в области общей теории права, формируются основы концепции нормативного

1 Тарановский Ф В. Энциклопедия права. СПб., 2001. С. 188.

1 Александров Н.Г. К вопросу о роли договора в правовом регулировании общественных отношений

//Ученые записки ВИЮН. Μ, 1947. С. 69 - 70.

3 Тихомиров ЮА, Котелевская И.В. Правовые акты. М, 1999; Публично-правовые договоры//

Договор: правовые и экономические аспекты: Сборник научных трудов. Вып. 1. Μ, 1999

4 Демин А.В. Нормативный договор как источник административного права // Государство и право.

1998.

№ 2.; Иванов В.В. К вопросу о теории нормативного договора // Журнал российского права. М, 2000. № 7.; Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Публично-правовые договоры // Договор: правовые и

экономические аспекты: Сборник научных трудов. М, 1999. -Вып. 1.

5 Ярмухаметов Р.З. Договор как источник публичного права: Дисс. ...канд. юрид. наук. Уфа, 2002;

Нечитайло ΜА. Нормативный договор как источник права: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2002.

договора. Факт параллельного существования в науке нескольких различных трактовок понятия одного и того же явления есть самое убедительное доказательство того, что о его сущности еще не сложилось четкого представления, что его закономерные свойства не выявлены и не изучены должным образом. В рамках учебной дисциплины «теория государства и права» данный вопрос лишь обозначается. Вопросы взаимосвязей и взаимозависимостей нормативного договора с другими формами права до настоящего времени не исследовались и лишь обозначены как дискуссионные. Они и составляют основной предмет анализа в рамках настоящего диссертационного исследования.

Цели и задачи исследования. Научная цель диссертационного исследования заключается в разработке теории нормативно-правового договора, общетеоретическом обосновании его выделения как самостоятельной формы права, рассмотрении нормативного договора в системе форм российского права. Прикладная цель состоит в системном построении форм российского права.

Названные цели обусловили необходимость решения следующих задач:

- аргументировать факт реального бытия нормативного договора как
объективной данности;

- определить сущность нормативности договора;

- дать понятие нормативного договора;

- обосновать самостоятельность нормативного договора по отношению к
другим формам права;

- определить критерии деления нормативных договоров;

- дать общую характеристику нормативных договоров;

- исследовать актуальные проблемы отдельных видов нормативных
договоров;

- проанализировать системные начала различных форм права;

- выработать рекомендации по совершенствованию путей договорного регулирования общественных отношений.

Объектом исследования являются системные связи форм российского права.

Предмет диссертационного исследования составляют теоретико-правовые основы нормативности договора; сущностные, содержательные и формально-юридические особенности нормативно-правового договора, системное построение форм права.

Методологические основы диссертационного исследования. В процессе работы применялись различные методы научного познания: анализ, синтез, индукция, дедукция, исторический и логический, системный, функциональный, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, формально-юридический подходы и другие.

Теоретическую основу диссертации составляют исследования отечественных и зарубежных ученых - юристов, экономистов, политологов, социологов, философов и других специалистов в области теории государства и права, истории права, конституционного, административного, гражданского права, философии и социологии права, общей теории систем.

Особое внимание уделялось исследованиям отечественных и зарубежных ученых-правоведов, разрабатывающих вопросы форм права, теории типологии нормативно-правовых регуляторов общественных отношений, теории правотворчества: Н.Г. Александрова, С.С.Алексеева, Ж.-Л. Бержеля, А.В Васильева, Р.Ф. Васильева, Η В.Витрука, С.Л. Зивса, В.В. Иванова, С.А. Иванова, Д.А. Керимова, А.Д. Корецкого, И.В.Котелевской, Б.А. Куркина, О.Э. Лейста, И.И. Лукашука, B.C. Нерсесянца, А.С.Пиголкина, А.В. Полякова, В.М. Сырых, А.Н. Талалаева, Ф.В.Тарановского, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, Г.И. Тункина и многих других авторов.

Автором проанализированы Конституция Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской

Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, обзоры судебной практики Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, конституции (уставы) и другие акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В нормативную базу исследования входило изучение внутригосударственных договоров и соглашений, международных договоров Российской Федерации, общепризнанных принципов и норм международного права, практики международных судов. Поскольку диссертационное исследование носит в значительной степени межотраслевой характер, его нормативная база включает правовые источники различных отраслей и многих институтов права, в частности, конституционного, административного, гражданского, трудового и других.

Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой поиск адекватного современному состоянию науки подхода к анализу нормативности договора как социально-правового явления. Выявленные автором взаимосвязи и взаимозависимость форм права могут выступать в качестве методологической основы для системного построения внутригосударственного и международного права.

Научная новизна диссертации находит свое непосредственное выражение в следующих основных положениях и выводах, выносимых на защиту:

1. Нормативные договоры, заключаемые субъектами гражданского общества как добровольно сформировавшихся ассоциаций, организаций, творческих союзов, партий, политических движений, органов местного самоуправления занимают самостоятельное место в системе нормативного регулирования наравне с нормами морали, религии и права.

2.                          Нормативный   договор   как   форма   права   -   есть   соглашение,
устанавливающее   нормы,   обязательные   не   только   для   сторон
договора, но и для субъектов, чья воля непосредственно в данном
договоре    не    выражена.    Реализация    нормативного    договора
обеспечивается возможностью государственного принуждения.

3. Различия нормативно-правовых актов и нормативных договоров
обусловлены различиями в генезисе содержащихся в них правовых
норм, т.е. в механизме создания и формирования модели поведения
на этапе ее существования еще в качестве «преднормы». В силу
неодинаковости процессов, в ходе которых то или иное правило
поведения складывается в норму, нормативно-правовой договор
выступает самостоятельной формой права.

4.                          Смешанные нормативные договоры, которые в своем содержании
устанавливают        нормативные        правила        и        фиксируют
индивидуальные субъективные права и юридические обязанности,
влекут за собой    несоответствие между содержанием и формой
права, нарушают их иерархию по юридической силе. Тем самым
они вносят неупорядоченность и возможность произвола в их
применении,    расшатывают    принципы    конституционности    и
законности, нарушают правопорядок.

5.                          Специфика общественных отношений и методы их нормативно-
правового регулирования порождают различия в процессуальном
порядке заключения нормативных договоров.       Сама сущность
нормативного   договора   обусловливает   тенденцию   упрощения
процедур     договорного     правотворчества     без     их     жесткой
стандартизации.

6. При классификации нормативных договоров целесообразно
использовать два критерия - сферу деятельности и их содержание.

7. Каждый вариант соотношения нормативного договора с иной формой права характеризуется сложной нелинейной (иногда противоречивой и уникальной) взаимозависимостью, являющейся основой системных связей форм права. Указанные связи детерминируются различными факторами, такими как сфера деятельности нормативного договора, иерархия государственных органов, выразивших согласие на обязательность договора, характер установленной нормы.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Содержащиеся в диссертации выводы и предложения, научные положения обогащают новые направления в теории российского права и могут быть использованы в дальнейшей научной разработке затронутых вопросов в целях совершенствования законодательства, регулирующего договорные отношения, и в правоприменительной практике, при проведении научных исследований в области общей теории права. Диссертации имеет и практическую значимость, которая определяется тем, что результаты исследования могут внести необходимые практические коррективы:

- при разработке правовых норм;

- в процессе систематизации форм права;

- в интерпретационной деятельности, в процессе уяснения и разъяснения
правовых норм;

- в практике правовых управлений при заключении договоров;

- в правоприменительной деятельности в случаях юридических коллизий;

- положения и выводы диссертации могут быть использованы и в процессе
преподавания общей теории права и государства, конституционного и
административного права и других учебных дисциплин.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре теории государства и права Московского Университета МВД России. Положения и выводы диссертации нашли отражение в лекциях ряда

дисциплин юридических вузов Москвы, используются в практике правового управления ГУВД г. Москвы. Отдельные идеи диссертационного исследования использовались автором при проведении семинарских и практических занятий в Московском Университете МВД России. Положения диссертации отражены в пяти научных публикациях автора.

Структура работы соответствует логике построения научного исследования и состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения и списка использованной литературы.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, степень ее разработанности, цель и задачи исследования, его методологическая основа, научная новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся данные об апробации результатов проведенного исследования.

Первая глава - «Теоретико-методологические основы исследования нормативного договора как источника российского права» - носит общетеоретический характер и посвящена выявлению характеристик и особенностей, определяющих нормативность договора.

В параграфе первом - «Понятие и признаки нормативного договора» -отмечается, что в интерпретации понятия нормативного договора авторы высказывают разные, подчас противоречивые суждения. Литература, посвященная нормативному договору, отягощена спорами, не имеющими прямого отношения к процессу возникновения договорной нормы. Поэтому общим положением, из которого исходил автор настоящей работы, является то, что к проблеме договорного нормообразования следует подходить не с заранее выработанными теоретическими постулатами и конструкциями, а исследовать реальную практику, ведущую к образованию договорных норм.

Выработке определения нормативного договора предшествует анализ социальной нормативности как объективной закономерности существования и развития социума, выражающего в неизбежной унификации, самоорганизации, упорядочении хаотичной совокупности социальных связей под влиянием естественной необходимости и общественных потребностей.

Адекватное понимание нормативности позволяет сблизить правовые нормы как мыслительные абстракции законодателя и объективную нормативность социальной реальности, являющуюся источником правообразования.

Анализ данного подхода приводит к выводу о том, что нормативный договор связан с обществом, но это еще не означает, что он столь же неразрывно связан с государством. Нормативно-правовые границы человеческой деятельности не должны быть преградой для динамики потребностей, для возможности членам общества самим осмыслить и выразить свои интересы. Нормативные договоры, заключаемые субъектами гражданского общества, не связаны с правом и сферой правового регулирования общественных отношений. Нормативный договор, являясь регулятором общественных отношений свободных граждан, добровольно сформировавшихся ассоциаций, организаций, творческих союзов, партий, политических движений, органов местного самоуправления и т.д., должен занять свое место в системе нормативного регулирования как самостоятельный вид социальных норм наравне с нормами морали, религии, права и др. Нормативный договор органично включается в систему нормативного регулирования общественных отношений. Перенесение правотворчества в гражданское общество по средствам государственного санкционирования правил поведения, выработанных негосударственными субъектами в рамках договорного процесса, позволяет считать его негосударственных участников непосредственными субъектами

правотворчества, превратить право в выражение общественной, а не государственной воли.

Признание самостоятельности регулирующего значения нормативного договора вовсе не означает выведения его за рамки права. Нормативный договор как форма права отличается рядом специфических признаков: связью с государством, охраной от нарушений возможностью государственного принуждения, качеством официального регулятора общественных отношений. Не следует отказываться от государственнообразующих связей в формировании правовой системы. В действительной практике важна инициатива государства, целенаправленное государственное регулирование, без которого невозможна правовая модернизация общества. Не в обеспечении права принудительной силой государства, а в возможности государственного принуждения как гарантии реализации правовых норм от нарушений - одна из наиболее важных ценностей права.

Форма права обобщенно отражает момент конкретизации сущности права, реального выражения и объективации воли, выраженной в нормах права. Все свойства правовых норм в той или иной мере связаны с проявлением воли нормоустанавливающего субъекта. Именно согласование воль субъектов есть содержание термина «соглашение».

Индивидуальный договор есть соглашение, устанавливающее правила, обязательные для субъектов, чья воля непосредственно выражена в правовом тексте.

Нормативный договор как форма права - есть соглашение, закрепленное в правовом документе и обеспечиваемое возможностью государственного принуждения в его реализации, устанавливающее нормы, обязательные не только для сторон договора, но и для субъектов, чья воля непосредственно в данном договоре не выражена.

Во втором параграфе - «Нормативный договор как акт правотворчества» - вопрос договорного правотворчества рассматривается не изолировано, а анализируется как сюжет исследования форм права.

Нормативный договор - всегда есть результат договорного правотворчества, характеризующегося единством трех основных компонентов: познания, деятельности и результата. Осознав потребности и цели правового регулирования общественных отношений, стороны договора переходят к многоступенчатому развертыванию знаний в творчестве создания договорной нормы. Результатом деятельности выступает нормативный договор.

При этом цели, закрепленные в договорных нормах, являются формой связи причины, возникшей как совместная согласованная воля субъектов правотворчества и его следствия как норма правовой установки.

На основе анализ объема действующего законодательства и его изменений, выделены проблемы договорного нормотворчества. Сделан вывод о том, что создание смешенных нормативных договоров, т.е. договоров, содержащих в одной части индивидуальные права и объективные обязанности, а в другой - устанавливающие нормативные правила поведения, противоречит требованиям правотворческой техники, влечет за собой разрушение устойчивости действующей системы законодательства, несоответствие между содержанием и формой права, нарушает иерархию по юридической силе, тем самым вносит неупорядоченность и произвол в правоприменительную практику, расшатывает принципы законности и искажает режим правопорядка Следует определить различные внутренние формы выражения для индивидуальных и нормативных договоров (наименование, структура, наличие обязательных атрибутов и т.д.), степень юридической силы.

Анализ договорного правотворчества показывает, насколько различны правотворческие процедуры. Проведенное исследование показало, что нельзя

устанавливать жесткую стандартизацию процедур договорного
правотворчества, т.к. специфика общественных отношений и методы их
регулирования порождают различия в процессуальном порядке заключения
нормативных договоров. Сама сущность нормативного договора

обуславливает тенденцию упрощения процедур договорного правотворчества. Однако отсутствие методик подготовки, заключения, контроля выполнения, прекращения действия нормативных договоров диктует необходимость разработки рекомендаций по технике договорного правотворчества. Рекомендации могли бы включать:

- указания на механизм проверки конституционности нормативного
договора, призванный обеспечить своевременное обнаружение
конституционно-правовых проблем;

- устанавливать критерии применимые к языку нормативного
договора, призванные помочь в выборе точных формулировок;

- формулировать общие требования юридической техники;

- определять правила толкования нормативных договоров
необходимые для адекватного представления обстоятельств
регулирования;

- закреплять требования к оформлению - элементы текста
нормативного договора;

отражать вопросы процессуального характера;

- обобщать практику применения нормативных договоров, в том числе
судебную.

Проблема контроля конституционности и законности нормативных регуляторов свидетельствует о необходимости в образовании независимого государственного органа, выполняющего правовую экспертизу нормативных договоров до того, как они начнут применяться в конкретном деле.

В третьем параграфе - «Договор как самостоятельная форма права» -обосновывается разграничение нормативно -правовых актов и нормативных договоров.

Форма права обобщенно отражает момент конкретизации сущности права По существу, различия в формах права, обусловлены особенностями в генезисе правовых норм. Коренное их отличие состоит в механизме создания и формирования модели поведения на этапе ее существования еще в качестве «преднормы». Это обусловливает в последующем и иные расхождения: не одинаковы процессы, в ходе которых то или иное правило поведения складывается в правовую норму.

Так, обычай характеризует устойчивость соблюдения правила как обязательного, порожденная совокупной волей общества к осуществлению права, когда это воля выражается в неуклонном, постоянном повторении данного образа действий при данных обстоятельствах.

В договоре цель, определяющая проявление воли, заключается в проявлении другой воли, так что в этом случае правовой эффект вытекает из двух проявлений воли, взаимно определяющих себя. Между субъектами возникает связь, обращающаяся в согласование волеизъявлений (волесогласование). Предполагаемая возможность расторгнуть договор, прервать договорную связь означает, что их волеизъявления не сливаются в единое волеизъявление. Дело здесь даже не столько в том, что установление нормы совместно осуществляется как минимум двумя субъектами правотворчества, сколько в обособенности, самостоятельности их нормоустановительных волеизъявлений. Договорная норма - это согласованная норма, нормативное установление, выработанное посредством соглашения. В этом и, по сути, только в этом заключается специфика договорного нормативного установления.

Нормативный правовой акт есть независимое, автономное изъявление государственного веления. Субъектами нормативно-правовых актов всегда

выступают субъекты, обладающие государственно-властными

полномочиями. Именно различия в формах волеизъявления составляют основу деления форм права по видам. Различия нормативно-правовых актов и нормативно-правовых договоров обусловлены различиями в генезисе правовых норм. Нормативной договор выступает самостоятельной формой права в силу особенностей процесса, в ходе которого правило поведения складывается в норму.

Вторая глава - «Место нормативного договора в системе форм российского права» - посвящена анализу взаимосвязей и взаимозависимостей различных форм российского права.

В параграфе первом - «Соотношение Конституции Российской Федерации,решений органов конституционного правосудия и нормативных договоров» - рассмотрено динамическое воздействие Конституции Российской Федерации на правовую систему России, которое в немалой степени зависит от влияния внешних факторов, таких как международно-правовых обязательства, вытекающих из норм международных договоров. Будучи высшим по своей нормативной силе актом, Конституция вместе с тем сама является элементом системы нормативных регуляторов.

Конституция определяет виды форм права, в том числе международные и внутригосударственные договоры, закрепляет общие принципы их соотношения с иными формами внутригосударственного права. Конституция РФ закрепляет правовые возможности договорного разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. В пределах конституционно дозволенного Федеративный договор, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий как формы конституционного права имеют своим предметом регулирования широкий круг общественных отношений.

Договорное правотворчество развивает предписания Конституции.

Международные нормативные договоры Российской Федерации, являясь составной частью ее правовой системы, обладают приоритетом перед законами Российской Федерации. Однако признание приоритета за международными договорами РФ не придает им силы конституционных норм, поскольку нормы договоров не входят в содержание Конституции Российской Федерации.

Рассмотрев ситуации несоответствия ряда договорных положений конституционным нормам, диссертант приходит в выводам, что договорное перераспределение конституционно закрепленных предметов ведения представляет собой не что иное, как изменение соответствующих статей Конституции договорным путем, что не предусмотрено самой Конституцией. По этой причине договорное перераспределение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами противоречит Конституции РФ и такая практика недопустима.

Ряд правовых позиций Конституционного Суда РФ по вопросам федерализма, сформулированные Конституционным Судом на первом этапе его деятельности, были восприняты Федеративным договором, а затем и Конституцией Российской Федерации 1993г., другие, принятые уже после ее вступления в силу, являются общеобязательными как для федеральных органов государственной власти, так и для органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Естественно, в задачи Конституционного Суда не входит систематическое исследование нормативных договоров в качестве самостоятельной проблемы. Каждое решение Суда основано на конкретных фактических обстоятельствах, и необходима известная осторожность в принципиальных выводах, выходящих за рамки фактических обстоятельств, на которых эти решения были основаны. Существующая практика позволяет сделать вывод о том, как Конституционный Суд Российской Федерации оценивает элементы, составляющие нормативный договор.

Во втором параграфе - «Нормативные договоры и нормативно-правовые акты» - рассматриваются различные аспекты соотношения нормативных договоров и нормативно-правовых актов.

Исследование форм права в качестве единой стройной системы позволяет рассматривать их не как разрозненную совокупность отдельных видов, не имеющих связи между собой, а как определенное их единство, обладающего внутренней целостной структурой, в основе которого лежат взаимосвязи между отдельными его видами Формирование системы форм права служит достижению правотворческой цели, под которой понимается создание эффективного законодательства, направленного на решение правоприменительных задач

Система форм права любого государства является многоуровневой, в том числе, иерархичной. Свое правовое проявление иерархия находит в системе многообразных взаимных связей, существующих между формами, расположенными на различных уровнях В диссертации подробно анализирует взаимосвязи и взаимозависимости нормативно-правовых актов и нормативных договоров применительно к отдельными их видам и сферам деятельности (внутригосударственная и международная). В отдельных случаях уточняется иерархическое построение форм российского права. Знание исходных, базовых соотношений между формами права важны в правоприменительной деятельности, например, на стадии выбора правовой нормы, разрешения коллизий между ними

Рассматривая внутригосударственную сферу, диссертант проводит правовое обоснование иерархического места Федеративного договора После принятия Конституции 1993 г. большинство норм Федеративного договора были либо инкорпорированы в текст Конституции, либо перестали действовать в связи с несоответствием ее положениям.

Договоры должны обладать юридической силой федерального закона, но приниматься в рамках неурегулированных федеральным законом

общественных отношений и не противоречить ему. Федеральный закон также не может противоречить договору. Кроме того, федеральным законом не может быть изменено правовое регулирование, осуществляемое договором. Общественные отношения, урегулированные договором, могут вновь вернуться в область законодательного регулирования только в результате изменения заключенных договоров

Выясняя соотношение нормативных договоров и нормативных Указов Президента РФ, высказана точка зрения, согласно которой положения соответствующего договора должны иметь приоритет, поскольку в договоре речь идет о взаимном принятии на себя соответствующих обязательств.

Если принять во внимание тот факт, что договор может быть заключен только по предметам совместного ведения, а нормативные Указы Президента, принятые по соответствующим предметам, имеют иерархический приоритет перед законами субъектов федерации, то приходим к выводу, что договор должен иметь приоритет по отношению ко всем нормативно-правовым актам, принимаемым субъектами Российской Федерации включая их конституции.

Специфика международного договора как формы права предполагает существование особых форм выражения юридической силы договора по отношению к формам внутригосударственного права.

Конституция РФ закрепляет ратификацию международных договоров в форме закона, придавая им силу высшего нормативного акта государства на всей территории Российской Федерации Диссертант полагает, что если международный договор содержит положения, требующие изменения отдельных положений федерального закона, решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно после внесения соответствующих изменений в закон.

Международные договоры различны по своей юридической силе и в немалой степени зависят от способа выражения согласия на обязательность

договора для Российской Федерации, а также места органа государственной власти в их иерархии.

В третьем параграфе - «Нормативный договор и правовые обычаи» -отмечается, что проблема взаимосвязи нормативного договора и правового обычая относится к мало исследованным, так как теоретические наработки ученых, а также реальное положение вещей в плане признания судебного прецедента, правовых обычаев в качестве значимых источников права в России, еще не так однозначны. Основываясь на анализе взглядов ученых по вопросу о соотносимости юридической силы договорных и обычных норм, в диссертации рассматривается вопрос перехода норм одной формы права в другую. Их взаимодействие позволяет установить правовые связи между субъектами-участниками договорных отношений и субъектами, не участвующими в них. Проблему взаимосвязи норм правовых обычаев и нормативных договоров следует рассматривать исходя из их равной юридической силы. Отмечается многовариантность их соотношений. Иерархия между нормами обычая и нормативного договора может иметь место в том случае, когда возникает противоречие между императивной и диспозитивной нормой. Преимущество договорной формы заключается в ясно выраженном соглашении сторон, в которой более четко, чем в форме обычая, формулируются права и обязанности субъектов общественных отношений. Поэтому, суды предпочитают применять явно выраженные правила договоров, а не правила правового обычая

Поскольку формы права находятся в сложной нелинейной (иногда противоречивой и уникальной) взаимозависимости, являющейся основой системных начал, в каждом конкретном случае необходимо учитывать особенности, присущие соответствующей форме права.

Третья глава - «Виды нормативных договоров» - посвящена рассмотрению различных видов нормативных договоров, а также

актуальным проблемам договорного регулирования. Построение системы нормативных договоров предполагает их классификацию.

Анализ форм права строится, базируясь не только на иерархии в ряду соответствующих источников права, но и на выявлении того соотношения, которое существует между отдельными видами нормативно-правовых договоров. Цель распределения нормативных договоров по видам состоит в выработке юридической регламентации, специфической для каждой из групп.

В параграфе первом - «Классификация нормативных договоров» -отмечается, что деление нормативных договоров по отраслям права обусловлено общими различиями между частным и публичным правом. Критерием деления является тип (характер) социальной деятельности. Однако, нормативные формы не приватизированы какой-то одной отраслью права, в них выражены нормы разной отраслевой принадлежности. Автор полагает, что распределение нормативных договоров по группам в зависимости от отраслевой принадлежности не отличается достаточной эффективностью. Если в основу классификации нормативных договоров положить систему отраслей права, то практически каждый нормативный договор является комплексным, т.е. содержащим нормы различных отраслей.

Следует использовать два критерия классификации нормативных договоров, сферу деятельности и их содержание.

Классификация нормативных договоров может выглядеть следующим образом·

1. Нормативный договор во внутригосударственных отношениях:

а) в публично-правовой сфере;

б) в частно-правовой сфере.

2. Нормативный договор в международных отношениях:

а) в публично-правовой сфере;

б) в частно-правовой сфере.

Второй параграф - «Нормативный договор во внутригосударственных отношениях» - посвящен относительно новому явлению в российской правовой действительности - внутригосударственным нормативным договорам Это, прежде всего, федеративный договор, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий и соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, соглашения между субъектами Российской Федерации.

Анализ договорного процесса позволяет сделать вывод, что фактическое исключение договора как эффективной правовой формы учета региональных особенностей, отсутствие дифференцированной региональной политики не способствует разрешению противоречия между одинаковыми правовыми возможностями субъектов РФ и практики их реализации Отказ от использования договорного способа разграничения полномочий влечет за собой устранение лишь способа, но отнюдь не решение самой проблемы. Насущная необходимость в договорном процессе очевидна Ни Конституция, ни федеральный закон не могут учесть специфику субъектов, различающихся между собой по численности, национальному составу, социально-экономическому и геополитическому положению.

В ближайшем будущем реально ожидать оживления договорных связей в виде соглашений о взаимном делегировании полномочий не сколько между государственно-территориальными образованиями, сколько между государственными органами исполнительной власти, правительственных соглашений и τ д

Использование всего массива теоретических разработок, накопленных по этому вопросу, а также материалов судебной практики позволяет сделать еще один вывод: предметом договоров могут быть условия осуществления полномочий, а не их разграничение, а также совместная деятельность федеральных и региональных органов власти, органов местного

самоуправления при проведении работ, осуществлении иной деятельности или реализации программ, в зависимости от требующихся для запланированных действий полномочий, с целью осуществления координации деятельности сторон, других субъектов, привлекаемых для реализации программ.

Определенную значимость как практического, так и теоретического плана имеет исследование основ конкретного применения норм международных договоров при регулировании различных внутренних отношений.

В настоящее время ощущается настоятельная необходимость в разъяснении высшими судебными инстанциями вопросов, связанных с применением положений международных договоров РФ к гражданско-правовым отношениям. В частности, требуется развернутое толкование положений статьи 7 ПС РФ, закрепляющей принцип непосредственного применения международных договоров Российской Федерации к гражданским правоотношениям, если только из самого характера издания международного договора не вытекает, что для его применения необходимо издание внутригосударственного акта.

В третьем параграфе - «Нормативный договор в международных отношениях» - проведено исследование особенностей отдельных видов международных договоров.

Параграф начинается с анализа статья 79 Конституции России, устанавливающей возможность Российской Федерации участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами. Проведя исследование договоров о создании межгосударственных объединений, автор делает вывод о том, что государственно-правовые институты должны устанавливаться только конституционным путем, сами договоры имеют другие цели и функции. Договор может предусматривать создание лишь органа,

наделенного полномочиями (без использования властных функций) по организации взаимодействия государств, подписавших договор. Межгосударственные организации не обладают, как правило, надгосударственной властью и не могут выступать субъектом государственно-правовых отношений. Даже когда некоторые организации временно по определенным вопросам наделяются надгосударственными полномочиями и им могут быть переданы некоторые суверенные права государств-членов, в целом это не меняет сущностных свойств суверенитета государства, характера отношений между органом этой организации и ее членами, которые остаются международно-правовыми.

Поскольку суверенитетом обладает государство в целом, передача отдельных полномочий органов государственной власти органам межгосударственных объединений не меняет качественного состояния суверенитета государства, передающего эти полномочия.

Конституция Российской Федерации отнесла международные договоры
к ведению Федерации (ст.71), их выполнение - к совместному ведению
Федерации и субъектов (ст.72). Отмечается, что отсутствие у субъектов
Российской Федерации права на заключение договоров международно-
правового характера вовсе не означает их отстранение от участия в
договорном процессе. Субъекты Российской Федерации обладают правом на
осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами
федеративных государства, административно-территориальными

образованиями иностранных государств, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели. Выделяются два вида таких договоров: а) договоры РФ, затрагивающие вопросы, относящиеся к ведению субъектов; б) договоры, затрагивающие полномочия субъектов по предметам совместного ведения Федерации и субъектов.

Особое внимание в диссертации уделяется универсальным международным соглашениям по унификации, предназначенных для создания единообразного режима регулирования каких-либо отношений. Отмечается, что в качестве основного препятствия для присоединения к ним является необходимость существенного изменения национального законодательства с целью приведения его в соответствии с положениями международного договора.

Стремясь преодолеть этот серьезный недостаток, диссертант особо подчеркивает, что так называемое «опережающее» регулирования, когда в международном договоре регламентируются вопросы, не разработанные в национальном законодательстве, позволяет заимствовать вариант регулирования для совершенствования внутреннего законодательства, а также для восполнения имеющихся пробелов.

Анализируя проблемы актуализации международных нормативно-правовых договоров, автор приходит к выводу, что стремление сделать договоры приемлемыми для максимально широкого числа участников лежит в основе фрагментарности международных договоров. Наличие доброй воли и желания добиться решения проблемы влияют на эффективность сотрудничества. Проблемы, по которым не удается достичь соглашения, в большинстве случаев вообще исключаются из предмета регулирования соответствующего договора. Поэтому многосторонние договоры менее эффективны, чем двухсторонние, поскольку требуют гораздо больше усилий, ведь чем шире список государств участвуют в решении проблемы, тем сложнее им договориться между собой.

В заключении подведены итоги проведенного диссертационного исследования.

Результаты исследования нашли свое отражение в научных статьях: 1. Кулакова Ю.Ю. , Облиенко СВ. Формы (источники) права: Лекция. М.: ЮИ МВД России, 2002.-1,5 п.л.

2.      Кулакова Ю.Ю. Договор как основа взаимодействия органов внутренних
дел     с     частными     охранно-сыскными     структурами     //     Проблемы
совершенствования   деятельности   органов   внутренних дел   в   борьбе   с
преступностью: Сборник статей. Вып. 13. - М.: ЮИ МВД России, 2002. - 0,3
πл.

3. Кулакова Ю.Ю. Целевой аспект нормативного договора // Проблемы
развития государства и права в современном российском обществе. Выпуск 3
// Гражданское общество в России: теория и опыт. Сборник научных статей -
М., Московский университет МВД России, 2003. - 0,5 п.л.

4. Кулакова Ю.Ю. Понятие и сущность нормативного договора // Проблемы
развития государства и права в современном российской обществе // Выпуск

4. Юридическая теория и правовая практика: проблемы взаимовлияния. - М.,
Московский университет МВД России. 2004. - 0,9 п.л.

5. Кулакова Ю Ю. Нормативность социальных явлений // Человек:
преступление и наказание. Рязань: Академия права и управления Минюста
России. 2004. - 0,3 п.л.

ИЗ ФОНДОВ РБД

Попугаева Мария Вадимовна

Правовое обеспечение вывода территории Самарской области из состояния экологического бедствия (вопросы теории и практики) автореф.

дис. на соиск. учен. степ. канд. юрид. наук

Автореферат диссертации на соискание ученой степени канд.

юрид. наук

Специальность 12.00.06

Москва

РБД

2006

Текст воспроизводится по экземпляру, находящемуся в

фонде РГБ:

Попугаева Мария Вадимовна

Правовое обеспечение вывода территории

Самарской области из состояния

экологического бедствия (вопросы теории и

практики) автореф. дис. на соиск. учен. степ.

канд. юрид. наук

Автореферат диссертации на соискание ученой степени канд. юрид. наук

Специальность 12.00.06

Саратов - 2005

РБД, 2006 (электронный текст)

3 Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что экологическая обстановка в России достигла критического, а в ряде регионов катастрофического уровня и продолжает осложняться. Международный социально - экологический союз и агентство «Биодат» впервые опубликовали рейтинг российских компаний и отраслей промышленности по степени ущерба, наносимого ими окружающей среде. В списках основных загрязнителей числятся акционерные общества «Норильский никель», «Роснефть», «Лукойл», «Юкос», «Сиданко». Установлено, что наиболее опасными для природной среды России являются следующие хозяйственные отрасли: газовая, электроэнергетика и цветная металлургия.

В своем выступлении на Президиуме Государственного Совета Президент РФ В.В. Путин отметил, что в настоящее время около 15% территории России по экологическим показателям находится в критическом или околокритическом состоянии. В перечне самых экологически неблагополучных регионов страны Самарская область занимает четвертое место после Красноярского края, Ханты - Мансийского АО и Челябинской области.

Анализ многолетних практических материалов показывает, что основными причинами сложившейся ситуации явились нарушения требований экологического законодательства при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, непродуманная градообразующая политика, отсутствие комплексного подхода к решению вопросов охраны окружающей среды, остаточный принцип финансирования природоохранной деятельности. В работе показано, что в связи с этим происходит деградация и разрушение естественных экосистем, рост заболеваемости и смертности населения, увеличение социальной напряженности на территориях, состояние которых соответствует экологическому бедствию.

Аргументировано доказывается, что вывод территорий из критического состояния требует детального изучения правовых основ для придания

отдельным территориям Российской Федерации правового статуса зоны экологического бедствия и последовательной разработки механизма осуществления комплекса природоохранных, экономических и социально -гигиенических мер. По мнению диссертанта, решение указанных проблем позволит обеспечить для местного населения реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации на здоровье и благоприятную окружающую среду.

Самарская область относится к числу промышленно развитых, густонаселенных и высокоуранизированных регионов России, что само по себе определяет значительную напряженность региональной экологической обстановки. Ведущие хозяйственные отрасли и важнейшие производства региона сосредоточены в нефтедобыче, нефтепереработке и нефтехимии, производстве минеральных удобрений, машиностроении, теплоэнергетике, транспорте (в том числе трубопроводном).

Регион располагает значительным потенциалом полезных ископаемых. Наряду с этим, по данным заседания Правительства РФ от 11 ноября 2004 года рентабельные запасы российской меди, урана, коренного золота и нефти (включая и самарскую) иссякнут к 2015 году. Связанное с увеличением добычи полезных ископаемых загрязнение окружающей среды вызывает серьезное беспокойство - разливы нефти в результате порчи нефтепроводов, неполное извлечение всех полезных компонентов и нагромождение отвалов, грубое нарушение технологической дисциплины при разведке, разработке и перевозке минеральных ресурсов приобретают массовый характер и требуют более эффективного правового воздействия на нарушителей.

Область занимает выгодное транспортно - географическое положение. На ее территории пролегают железнодорожные магистрали, соединяющие центр и юг России с Уралом, Сибирью, Средней Азией и Казахстаном, а также автомобильные, водные и авиационные пути. Существенная экологическая угроза возникает в связи с тем, что по территории области проложены три крупных российских газопровода: Челябинск - Петровск, Уренгой -Новопсков, а также нефтепровод «Дружба».

В тяжелом состоянии находятся земельные ресурсы в рассматриваемом регионе: ветровая и водная эрозии, засоление, нерациональное применение пестицидов и ядохимикатов, прокладка трубопроводов и транспортных путей, а также загрязнения отходами. В этой связи проблема сохранения земельных ресурсов является весьма актуальной.

Обладающая огромными запасами поверхностных и подземных вод Самарская область испытывает недостаток питьевой воды для своего населения и систематически вынуждена принимать серьезные меры экономического, правового и организационного характера для обеспечения очистки сточных вод. Растущее использование вод для питьевого водоснабжения и других нужд жилищно-коммунального хозяйства, орошения, сплава леса, гидроэнергетики, отдыха и спорта также нуждается в упорядочении и совершенствовании.

Актуальной проблемой в Самарской области является сохранение в чистоте атмосферного воздуха. Это не только спасение городов области от автомобильных и промышленных выбросов - традиционная задача уходящего столетия; охрана атмосферного воздуха предполагает прежде всего, защиту человека от шума, отрицательных запахов и других вредных воздействий атмосферы.

Очевидно, что многолетнее антропогенное воздействие привело к большому загрязнению окружающей среды в рассматриваемом регионе и в значительной степени к ее деградации. По мнению диссертанта, кризисная экологическая ситуация в области, ее проблемы являются следствием размещения производительных сил в регионе без учета экологического фактора, то есть в области на протяжении ряда десятилетий решение экономических вопросов превалировало над экологическими.

Указанные обстоятельства неблагоприятно влияют на жизнедеятельность местного населения. Анализ практики позволяет сделать вывод, о повсеместной устойчивой тенденции увеличения заболеваемости как взрослых, так и детей, которая во многом зависит от влияния неблагоприятной окружающей среды. В частности, в городах суммарная заболеваемость в 25-50% случаев связана с загрязнением.

Значительное место в решении экологических проблем Самарской области принадлежит законодательству, призванному регулировать отношения по выводу территории из состояния экологического бедствия. В связи с этим, проблемам развития и совершенствования законодательства Российской Федерации, в том числе и законодательства Самарской области в сфере отношений в зоне экологического бедствия подвергнуто всестороннему анализу.

Степень научной разработанности темы. Правовые основы вывода территорий субъектов Российской Федерации из состояния экологического бедствия затрагивались в исследованиях, связанных с анализом становления и развития экологического законодательства на федеральном и региональном уровнях, с проблемами управления в области охраны окружающей среды и природопользования. Им в своих произведениях уделяли внимание следующие авторы: А.П. Алехин, А.П. Анисимов, А.П. Алексеев, С.А. Боголюбов, Н.М. Бородавкина, М.М. Бринчук, М.И. Васильева, И.А. Герасимова, А.К. Голиченков, А.Н. Горбачев, Н.А. Духно, В.Г. Емельянова, Ю.Г. Жариков, Т.В. Злотникова, А.Е. Кадомцева, О.С. Колбасов, О.И. Крассов, СВ. Львович, В.В. Никишин, И.Ф. Панкратов, В.В. Петров, М.В. Попов, В.Ф. Протасов, Б.А. Ревич, Л.А. Тимофеев, Т.А. Хоружая.

В своих выводах и суждениях автор руководствовался исследованиями в области общей теории государства и права, проведенными в работах С.С. Алексеева, А.В. Малько, М.И. Марченко, Н.И. Матузова и других авторов.

В работе использованы отдельные публицистические произведения, посвященные историческому аспекту природопользования на территории Самарской области, Ф.И. Бублейникова, Г.И. Матвеевой, Е.И. Медведева, К.Н. Филлиповой, Л.В. Храмкова.

Цели и задачи исследования. Настоящее исследование предпринято с целью комплексного и всестороннего правового анализа основных теоретических и практических проблем в преодолении неблагоприятной экологической ситуации на территории Самарского региона и обосновании рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства о зонах экологического бедствия.

В соответствии с этой целью поставлены следующие задачи исследования:

- исследовать причины и условия возникновения кризисной экологической
обстановки на территории Самарской области;

- изучить современное состояние правового обеспечения территорий с
кризисной экологической ситуацией;

- проанализировать федеральные целевые программы, направленные на вывод
территории Самарской области из состояния экологического бедствия;

- охарактеризовать систему органов государственной власти субъектов РФ в
сфере отношений в зоне экологического бедствия;

- проанализировать деятельность органов местного самоуправления по
нормализации экологической обстановки на подведомственных территориях;

- рассмотреть участие субъектов хозяйственной деятельности в выполнении
региональных задач по выводу территории Самарской области из состояния
экологического бедствия;

- изучить состояние федерального и регионального законодательства,
обеспечивающего охрану окружающей среды в зоне экологического бедствия,
осуществить его сранительно-правовой анализ;

- разработать и предложить конкретные научно обоснованные рекомендации по
совершенствованию правового регулирования механизма вывода территории из
состояния зоны экологического бедствия.

Теоретическая основа исследования. Теоретическую основу исследования диссертации составили научные положения по исследуемой проблематике, содержащиеся в работах ученых советского периода, современных российских ученых в области теории права, конституционного, гражданского, административного, муниципального, экологического, земельного права.

Нормативная и эмпирическая основа исследования. В нормативную основу диссертационного исследования входят: Конституция РФ, федеральные законы, подзаконные нормативные правовые акты РФ, федеральные целевые программы, уставы, законы и подзаконные правовые акты субъектов РФ, муниципальные правовые акты. В работе над диссертацией применялись общенаучные методы. Это, прежде всего, сравнительно - правовой метод,

когда анализируются и сопоставляются правовые институты, тексты актов и правовых норм. Кроме того, широко использовались исторические и социологические подходы, поскольку развитие экологического законодательства имеет свою историю, а для его надлежащего осуществления необходимы понимание происхождения и развития рассматриваемой проблемы, анализ состояния окружающей среды на территории Самарской области.

Объектом исследования являются нормы конституционного,
гражданского, административного, экологического, земельного,

муниципального и других отраслей права, регулирующих отношения в зоне экологического бедствия.

Предметом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе вывода территории Самарской области из состояния экологического бедствия.

Научная новизна диссертации заключается в том, что она представляет собой первое в российской юридической науке комплексное исследование развития природоресурсного и природоохранительного законодательства России и Самарской области в сфере обеспечения нормализации режима территорий с кризисной экологической ситуацией, проведенного на основе сравнительного анализа норм федерального и регионального законодательства, правотворчества органов местного самоуправления и соответствующей практики его применения.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1.             Вывод   территории    субъекта   Российской    Федерации   из   состояния
экологического    бедствия    -    специальный,    обособленный    в    правовом
регулировании    вид    деятельности    государственных    и    муниципальных
органов, хозяйствующих субъектов,   объективно требующий комплексного
консолидированного подхода и глубокого теоретического обоснования.

2. В целях точного и единообразного применения в законодательстве
термина «зона экологического бедствия» целесообразно определить, что зона
экологического бедствия - территория на которой сложилась чрезвычайная
ситуация природного характера, являющаяся результатом антропогенной

деятельности, вызревающая долго и влекущая соответственно долговременные экологические последствия, которые, прежде всего, преодолеваются усилиями органов по охране окружающей среды и природопользованию, в основном за счет загрязнителей.

3.             В     процессе    совершенствования     экологического     законодательства
Российской   Федерации   о   зонах   экологического   бедствия,    а   также   во
исполнение   ст.57   Федерального   закона «Об   охране   окружающей   среды»
необходимо принять Федеральный закон «О   статусе зон экологического
бедствия   и   регулировании   хозяйственной   и   иной   деятельности ' на   их
территории». В связи с этим ранее принятые документы, касающиеся зон
экологического бедствия, должны применяться с учетом приоритета в этой
сфере законодательства о зонах экологического бедствия.

4.             Федеральные целевые программы - модели реализации комплексного
подхода    к    выводу    территории     Самарской     области     из     состояния
экологического   бедствия,   которые помогают устранить ведомственный и
поэлементный   подход   к   охране   окружающей    среды,    дублирование   и
параллелизм     в     природоохранной    деятельности    различных     структур,
расположенных    в    границах    региона    и    позволяют    концентрировать
финансовые,    материально-технические    и   другие   ресурсы    на   решение
экологических проблем.

5.             Политика государства в сфере отношений в зоне экологического бедствия
должна   быть   направлена на эффективное   реформирование   организации
системы органов управления и контроля,   прежде всего на федеральном
уровне. Для этого необходимо конкретизировать и четко разграничивать
полномочия должностных лиц различных органов системы государственного
управления, контроля и надзора в сфере отношений в зоне экологического
бедствия.

6.             Рассматривать управление в области охраны окружающей среды (в том
числе в зоне экологического бедствия) на территории Самарского региона
как деятельность не только государственных органов, но и органов местного
самоуправления,   субъектов хозяйственной деятельности     по   организации
охраны   и   защиты    окружающей    среды,    рационального    использования

природных ресурсов в целях сохранения и восстановления благоприятной окружающей среды в границах области и вывода территории из состояния экологического бедствия.

7.             Анализ      особенностей      и      тенденций      развития      экологического
законодательства   Самарской   области   показал,   что   в   нем      отсутствуют
правовые нормы о порядке придания статуса зон экологического бедствия и
его снятия. В связи с этим, необходимо принять закон Самарской области,
правовые   нормы   которого,   позволяли   бы,   с   одной   стороны,   вывести
территорию   из   состояния   экологического   бедствия,   с   другой   стороны,
обеспечить конституционные права граждан на благоприятную окружающую
среду и охрану здоровья населения.

8. Закрепление критериев экологического бедствия при осуществлении
хозяйственной деятельности должно быть ориентировано, прежде всего, на
защиту и сохранение жизни, здоровья людей и благоприятного состояния
окружающей среды как важнейших условий предотвращения физической
гибели российского общества.

9.             Размежевание прав собственности на землю и иные природные ресурсы
на   государственную    (федеральную,    субъектов   Российской    Федерации),
муниципальную и частную собственность - основной способ разграничения
природоохранных и природоресурсных    полномочий РФ, ее субъектов и
обоснование    их    практической    деятельности    по    выводу    территории
Самарской области из состояния экологического бедствия.

Практическая значимость диссертации. Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в правоприменительной деятельности государственных и муниципальных органов на территории Самарской области, в учебном процессе учреждений образования с преподаванием юридических дисциплин: при чтении курсов по экологическому, административному, земельному праву.

Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре земельного, сельскохозяйственно -кооперативного и трудового права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права». Основные положения, выводы, предложения и рекомендации,

сформулированные в диссертации, отражены в опубликованных автором · научных работах, а также в докладе на Международной научно - практической конференции, посвященная проблеме Конституции РФ и современного законодательства (Саратов, 2003).

Структура диссертации обусловлена целями исследования.

Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения и списка использованной литературы.

Содержание работы

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются его цель и задачи, характеризуется методологическая, теоретическая и эмпирическая основа, излагаются научная новизна, практическая значимость работы и основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов диссертации.

В первой главе диссертации «Теоретические вопросы участия права в преодолении неблагоприятных экологических ситуаций на территориях субъектов РФ» исследуется процесс становления и развития природопользования на территории Самарской области. В первом параграфе «Краткий обзор причин и условий возникновения зоны экологического бедствия на территории Самарской области» диссертант анализирует все типы взаимодействия человека и природы от времени его появления на территории Самарского региона до настоящего времени. Указанный анализ показал изменение психологии человека по отношению к природе - от осознания себя частью природы, «первобытной гармонии с природой», к психологии покорения природы. Это привело к прямому разрушению окружающей среды и поставило под угрозу само существование человечества. Автор исследует причины и условия возникновения экологического кризиса на территории Самарской области. В связи с этим, был проведен глубокий анализ состояния окружающей среды в данном регионе. Обосновывается вывод о том, что территория Самарской области - это зона экологического бедствия. Диссертант увязывает свои суждения с перспективами развития экологического законодательства России. Так, в качестве основополагающего аргумента для

указанного вывода целесообразно руководствоваться ст. 1 проекта Федерального закона «О статусе зон экологического бедствия и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их территории», где отмечается что, к критериям экологического бедствия относятся показатели качества окружающей среды и здоровья населения, являющиеся основанием для отнесения территорий к зонам экологического бедствия.

Во втором параграфе «Право и зоны экологического бедствия» при анализе Федерального закона «Об охране окружающей среды» диссертантом отмечается, что законодатель не раскрывает смыслового содержания понятия «зона экологического бедствия». В связи с этим, автор поддерживает точку зрения С.А. Боголюбова, который разъясняет, что чрезвычайные ситуации как природного, так и техногенного характера могут иметь «экологические последствия», их надо различать, разводить: чрезвычайные ситуации природного характера, являющиеся результатом антропогенной деятельности, вызревают долго и влекут соответственно долговременные экологические последствия, которые долго преодолеваются и, прежде всего, усилиями органов по охране окружающей среды и природопользованию, в основном за счет загрязнителей; чрезвычайные ситуации техногенного характера могут также иметь экологические последствия, но они моментальны, разовы, кратковременны и главная роль в их ликвидации принадлежит органам и учреждениям МЧС. Наряду с этим, в новейшем законодательстве, по мнению автора, складывается тенденция усиления роли региональных органов государственной власти и управления, а также органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений в зоне экологического бедствия. Разные причины предполагают и разные пути и сроки их выхода из чрезвычайных ситуаций. По мнению диссертанта, разграничения в области терминологии законодателю следовало бы учитывать в главе V «Нормирование в области охраны окружающей среды» Федерального закона «Об охране окружающей среды». Дело в том, что ранее разработанные стандарты предусматривают, что «природная чрезвычайная ситуация - обстановка на определенной территории или акватории, сложившаяся в результате возникновения источника природной

чрезвычайной ситуации, который может повлечь или повлек за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей и (или) окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей». Однако, отсутствует понятие «зона экологического бедствия». В связи с этим, целесообразно предложить рекомендацию автора о необходимости разработки нового определения с учетом содержания Федерального закона от 27 декабря 2002 года «О техническом регулировании».

Диссертант уделяет существенное внимание правовому механизму порядка объявления и установления зон экологического бедствия, а также порядку снятия с территории статуса зоны экологического бедствия. Решение о прекращение статуса зоны экологического бедствия принимает тот же орган, который ранее принимал решение об объявлении территории зоной экологического бедствия. По мнению автора, вполне обоснованной является рекомендация о том, что при принятии решения о прекращении статуса зоны экологического бедствия, последовательным будет введение аналогичной процедуры оценки уже сделанного, изменение критериев экологического кризиса на данной конкретной территории, государственная экологическая экспертиза, представление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования - все под углом зрения существующей экологической обстановки, сравнения ее с первоначальными показателями. Указанные суждения целесообразно учесть в главе VII проекта Федерального закона «О статусе зон экологического бедствия и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их территории».

В третьем параграфе «Федеральные целевые программы - модели реализации комплексного подхода к выводу территории Самарской области из состояния экологического бедствия» диссертант полагает, что локальные целевые программы реабилитации зон экологического бедствия более эффективны, нежели крупные федеральные программы. Убеждения автора основывается на практике законотворчества, когда бремя финансирования таких программ возлагается на региональные источники. Отмечается, что в

проектах локальных программ учитывают в полном объеме особенности
сложившейся ситуации на каждой конкретной территории. Автор проводит
детальный анализ Федеральных целевых программ, которые действовали на
территории Самарской области. Их реализация на территории области имела
крайне важное значение для региона - как в экологическом, так и в социальном
плане. В связи с принятием 7 декабря 2001 года Федеральной целевой
программы «Экология и природные ресурсы России (2002 - 2010 годы)»
утратили силу самостоятельные Программы, действие которых

распространялось на территорию Самарской области. Подчеркивается, что в настоящее время задачи оздоровления окружающей среды на территории области решаются в рамках реализации программы «Экология и природные ресурсы России (2002 - 2010 годы)», в которую в качестве составной части вошли ранее действующие программы экологической направленности. По мнению диссертанта, при утверждении указанной ФЦП необходимо отметить нелогичность действий Правительства РФ. Дело в том, что после этого события уже в 2002 году принимаются такие важнейшие документы, как Федеральный закон «Об охране окружающей среды», Экологическая доктрина Российской Федерации и т.д.. Думается, что содержание указанных документов должно быть отражено в содержании ФЦП «Экология и природные ресурсы России (2002-2010 годы)».

Во второй главе «Организационно - правовые средства улучшения экологической ситуации в Самарской области» диссертант исследует правовую природу управления в области охраны окружающей среды и природопользования в зоне экологического бедствия и проблемы его организации. В первом параграфе «Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере отношений в зоне экологического бедствия» диссертант дает общую характеристику управления в указанной сфере, исследуя его терминолого -понятийный аппарат. Это позволяет диссертанту определить управление в области охраны окружающей среды и природопользования в зоне экологического бедствия как деятельность не только государственных органов, но и органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов по организации рационального использования,

воспроизводства природных ресурсов, охраны и защиты окружающей среды в целях сохранения и восстановления экологической обстановки. Значительное внимание автором уделено полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере отношений в зоне экологического бедствия. Диссертант отмечает, что на сегодняшний день федеральными органами в области охраны окружающей среды еще не разработаны положения, протоколы или иные документы по разграничению своих полномочий в сфере охраны окружающей среды в зоне экологического бедствия. Отсутствие такого рода официальных документов сказывается на практике их совместной деятельности по охране окружающей среды, создает действительные проблемы в их взаимодействии. В этом случае инициатива формирования такого рода юридически значимого документа должна исходить от МПР России, так как именно за ним, после проведения административной реформы в 2004 году (Указ Президента РФ от 20 мая 2004г. «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» и т.п.), закреплено право осуществлять межведомственную координацию взаимодействия органов в сфере охраны окружающей среды. Территориальные органы, являясь государственными структурными подразделениями, действуют на основании федерального законодательства. К сожалению, на местном уровне выглядит достаточно слабо нормативно -правовая база, регулирующая деятельность этих органов. В связи с этим, по мнению диссертанта, необходимо дополнительно разработать и принять пакет соответствующих документов (например, Положение о Управлении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования в Самарской области). Предпринятое автором комплексное изучение правовых аспектов системы органов управления в области охраны окружающей среды и природопользования посредством анализа отечественной нормативно-правовой базы, позволяет сделать вывод, что наиболее приемлемым выглядит вариант системы органов в сфере управления охраной окружающей среды (в том числе, в сфере отношений в зоне экологического бедствия) на территории Самарской области, где концентрация всех полномочий и рычагов управления охраны окружающей среды сосредоточена в Правительстве области. Это можно осуществить только в случае передачи Управления Федеральной

службы по надзору в сфере природопользования в Самарской области (Управление Росприроднадзора в Самарской области) как юридического лица в структуру Правительства области. Практически, на наш взгляд, такая трансформация возможна, так как уже сегодня территориальный орган в лице Управления Росприроднадзора существует только лишь благодаря областному финансированию (80 % выполняемых Управлением Росприроднадзора работ в объеме 1,5 млн. рублей в год). Оставшиеся 20% объема работ Министерство вполне может передать к исполнению своему окружному департаменту в Нижний Новгород и непосредственно Правительству области. Однако этот вопрос может быть решен только соответствующим постановлением Правительства РФ, а возможно и потребует Указа Президента РФ.

Во втором параграфе «Анализ деятельности органов местного самоуправления по нормализации экологической ситуации на подведомственных территориях» проведенное автором исследование позволяет выявить основные направления природоохранной деятельности в муниципальных образованиях Самарского региона, порядок осуществления которых предусмотрен нормативно-правовыми актами всех уровней власти. Диссертант отмечает, что правовые основы деятельности органов местного самоуправления в сфере отношений в зоне экологического бедствия состоят из следующих взаимосвязанных слагаемых: во - первых, перечня вопросов местного значения (комплексное социально - экономическое развитие муниципального образования, которое предполагает прежде всего, сбалансированное развитие экономики и экологии. В данном направлении могут утверждаться и реализовываться местные целевые программы, причем вопросы экологического развития могут содержаться в специальных разделах различных целевых программ или в программах, полностью посвященных экологическому развитию муниципального образования), которые предусмотрены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; во - вторых, компетенция органов местного самоуправления, которая раскрывается в законоположениях и иных нормативных правовых актах федерального и регионального уровня: в Федеральном законе «Об охране окружающей среды», «Об экологической

экспертизе», в региональном законодательстве Самарской области, в пакете подзаконных нормативных актов. В результате анализа Федерального закона «Об охране окружающей среды» автор приходит к выводу, что в законе отсутствует норма, устанавливающая перечень конкретных полномочий органов местного самоуправления в зоне экологического бедствия. Отмечается, что проект Федерального закона «О статусе зон экологического бедствия и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их территории» определяет полный перечень предметов ведения органов местного самоуправления в зоне экологического бедствия. В результате исследования полномочий органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды в зоне экологического бедствия, отмечается тенденция экологизации российского законодательства. Так, нормы, закрепленные в Федеральном законе от 10 января 2002 года «Об охране окружающей среды» (в ст. 68 «Муниципальный экологический контроль»), должны быть закреплены и в Федеральном законе от 6 октября 2003 года «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации». Автор положительно оценивает тенденцию расширения полномочий органов местного самоуправления в области экологического контроля.

Известно, что Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах ...» вводится в действие в полном объеме с 1 января 2006 года. По мнению диссертанта, очевидна необходимость, принять нормативный правовой акт, который ликвидировал бы недостатки действующего в настоящее время закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в сфере правового регулирования отношений по выводу подведомственной территории из состояния экологического бедствия.

В третьем параграфе «Участие субъектов хозяйственной деятельности в выполнении задач по выводу территории Самарской области из состояния экологического бедствия» аргументировано показывается, что проводимая на предприятиях Самарской области политика, по выводу территории из состояния экологического бедствия, оказывает позитивное влияние на экологическую ситуацию, а также позволяет решать экологические проблемы

Самарского региона. В действующем законодательстве отражена существующая практика, когда к опасным производственным объектам относятся промышленные предприятия, где в хозяйственных целях используются воспламеняющие, окисляющиеся, взрывчатые, токсичные и т.п. вещества, негативно влияющие на окружающую среду. В их число с полным основанием следует включить нефтеперерабатывающие заводы, являющиеся источником загрязнения окружающей среды. На территории Самарской области находятся три нефтеперерабатывающих завода. Поэтому вполне обоснованно на Сызранском нефтеперерабатывающем заводе образован и действует отдел охраны природы. Такой отдел является самостоятельным структурным подразделением завода, обеспечивающим производственный экологический контроль за качеством оборотных и сточных вод, за состоянием атмосферного воздуха на территории завода и санитарно - защитной зоне, за работой пылегазоулавливающих установок и т.п. И все же говорить о безусловном выполнении всех природоохранных задач, возлагаемых действующим законодательством на нефтеперерабатывающие заводы, пока преждевременно. Причина, на наш взгляд, заключается в следующем. Для российского предпринимательства, далекого в своей массе от рыночных механизмов и вышедшего из стадии первоначального накопления капитала, в целом характерна ориентация на извлечение прибыли без учёта экологических требований. Поэтому трудно ожидать от структурных подразделений НПЗ скурпулё'зного выполнения своих полномочий, если они могут отрицательным образом сказаться на экономических показателях работы конкретного предприятия в целом.

Для того, чтобы преодолеть указанные недостатки в Самарской области на базе трех заводов (Самарского , Новокуйбышевского и Сызранского НПЗ) было создано Инженерно - производственное Закрытое Акционерное общество «АИР», задачами которого являются:

- проведение научно- исследовательских и опытно-конструкторских работ в области инженерной экологии, организации и управления производственными системами, обучения и переподготовки кадров проектирования систем

водоснабжения, сооружений по очистке сточных вод, оборудования и производств по утилизации отходов нефтеперерабатывающих, нефтехимических, транспортных и сельскохозяйственных предприятий и других пожаро- и взрывоопасных объектов;

-    проведения        технической        экспертизы        проектов,            рабочей        и
конструкторской    документации,    технических    решений           и    обоснований
инженерно-экологического        направления,    проектной              и    нормативно-
технической            документации,          связанной       с       созданием       новых
реконструкцией и    действующих    производств,    объектов         и оборудования
повышенной пожаро - и взрывоопасностью;

- проведения экспертизы предприятий для определения их возможности
осуществлять лицензируемые виды деятельности;

- проведения обследований, пуско - наладочные работы, эксплуатация объектов
водоснабжения, канализации и утилизации промышленных отходов, в том
числе пожаро- и взрывоопасных;

- экологический мониторинг, выполнение анализов природных и сточных
вод, воздушной среды;

- консультирование природопользователей по правовым и
организационно- экологическим вопросам и т.д.

В результате анализа деятельности ЗАО «АИР» диссертант приходит к выводу, что на предприятиях нефтеперерабатывающих промышленности Самарской области указанные специализированные производственные образования позволяют наиболее успешно решать вопросы, связанные с улучшением экологической обстановки на предприятиях одного профиля. Причём успешные результаты его деятельности во многом обусловлены собственным правовым статусом, то есть ЗАО «АИР» связан с Заказчиком только хозяйственно-договорными отношениями и свободен от ведомственных барьеров, существующих в топливно-энергетическом комплексе. Наряду с этим, как специализированный отдел охраны природы Сызранского НПЗ, так и ЗАО «АИР» обязаны согласовывать свою деятельность с федеральными органами государственного контроля, входящими в систему Министерства

природных ресурсов Российской Федерации. Условия и порядок такой координации целесообразно разработать в нормативных актах регионального уровня (на наш взгляд, целесообразно принять Примерное положение в Самарской области по обсуждаемой теме).

Проверка выполнения мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию ресурсов, оздоровлению окружающей среды ведется средствами контроля. Столь обширные задачи в области экологического контроля, после проведения административной реформы 2004 года, выполняет целая система органов государственного, производственного, муниципального и общественного контроля.

В третьей главе «Вопросы совершенствования экологического законодательства Самарской области в сфере отношений в зоне экологического бедствия» отмечается, что Конституция Российской Федерации и Устав Самарской области, а также ряд федеральных законов предоставили широкую возможность формирования региональной правовой базы Самарской области в сфере охраны окружающей среды. В первом параграфе «О расширении сферы законодательного регулирования отношений в зоне экологического бедствия» выявляется необходимость принятия проекта Федерального закона «О статусе зон экологического бедствия и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их территории», а в регионе соответствующий пакет подзаконных нормативных правовых актов, который будет раскрывать основные положения закона. Проводимый диссертантом детальный анализ регионального экологического законодательства позволил сделать вывод о том, что потребность в издании региональных нормативных правовых актов об охране окружающей среды региона возникает при наличии пробела на федеральном уровне и имеющийся возможности закрепить «своеобразие» региональной экологической политики в рамках закона. Соблюдение правил юридической техники, информационное, организационное, экономическое обеспечение актов об охране окружающей среды позволяет наиболее эффективно проводить в жизнь правовые установления. Действующие в Самарской области законы, а также подзаконные нормативные правовые акты на практике позволяют более широко и оперативно, применительно к

региональным условиям, решать экологические проблемы вывода Самарской области из состояния экологического бедствия и обеспечение конституционных прав граждан, проживающих на данной территории, на здоровье и благоприятную окружающую среду.

Во втором параграфе «Правовое закрепление критериев экологического
бедствия при осуществлении хозяйственной деятельности» отмечается, что
решению проблем экологии в Самарской области способствует формирование
нормативно - правовой базы, ориентированной на обеспечение снижения
антропогенного воздействия на окружающую среду. Важнейшим

практическим действием является определение приоритетов экологической политики. Основным ее направлением должно стать обеспечение экологической безопасности общества через обеспечение должного качества окружающей среды - воды, воздуха, продуктов потребления и питания. Диссертант полагает, что в соответствии с изменениями условий хозяйствования должна изменяться и законодательная база, что и происходит в Самарском регионе. Именно природоохранное законодательство позволяет предъявить постоянные и понятные производителям и населению экологические требования, устанавливать открытые и ясные финансовые и юридические отношения, обеспечивать проведение экологических экспертиз, разрабатывать экономические механизмы рационального природопользования.

В третьем параграфе «Региональные проблемы разграничения прав собственности на природные ресурсы в зоне экологического бедствия» диссертант уделяет существенное внимание основному способу разграничения природоохранных и природоресурсных полномочий Федерации и ее субъектов и организации их законодательной компетенции, которым является размежевание прав собственности на землю и иные природные ресурсы на государственную (федеральную, субъектов Федерации), муниципальную и частную собственность. Сравнительно - правовой анализ природоресурсового законодательства Российской Федерации и Самарской области дает диссертанту сделать объективный вывод - что в Самарском регионе органы власти располагают достаточным объемом полномочий, который необходим и

достаточен для представления и защиты регионального интереса, а также для вывода Самарской области из состояния экологического бедствия.

Предпринятое автором комплексное изучение правовых аспектов по выводу территории Самарской области из состояния экологического бедствия, посредством анализа отечественной нормативно-правовой базы, статистических данных, периодических изданий, научных монографий позволяет констатировать одну из самых негативных тенденций - отсутствие гибкого и совершенного механизма, призванного обеспечивать право человека на благоприятные условия жизни в полном объеме.

В заключении подводятся итоги исследования и определяются направления развития федерального и регионального законодательства об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов в зоне экологического бедствия.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах автора:

1. Попугаева М.В. Правовые основы реализации программы борьбы с
отходами на территории Самарской области // Научный журнал Вестник
Саратовской государственной академии права. - Саратов: СГАП. - 2002. -
№4 (33). - С . 74-76 (0.2п.л.).

2.            Попугаева М.В. Правовое регулирование территорий с неблагоприятной
экологической   обстановкой   //   Международная   научно    -   практическая
конференция     Конституция     Российской     Федерации     и     современное
законодательство: проблемы реализации и тенденции развития (к 10-летию
Конституции России). - Саратов: СГАП. - 2003. - С. 180-182 (0.2 п.л.).

3. Попугаева М.В. Соотношение федерального и регионального
законодательства в области охраны окружающей среды (на примере
Самарского региона): Учебное пособие / Под ред. Л.А. Тимофеева. Саратов:
Изд-во «Саратовский писатель», 2004. - 32с. (2 п.л.).

4. Попугаева MB. Правовое регулирование оздоровления территорий с
неблагоприятной экологической обстановкой: Учебное пособие / Под. ред.
Л.А.Тимофеева Саратов: Изд-во «Саратовский писатель», 2004. - 40с.
(2.5 п.л.).

ИЗ ФОНДОВ РБД

Мирошниченко Анна Юрьевна

Органы принудительного исполнения судебных

решений на территории области Войска Донского

(конец XVII - начало XX в.) автореф. дис. на

соиск. учен. степ. канд. юрид. наук

Автореферат диссертации на соискание ученой степени канд.

юрид. наук

Специальность 12.00.01

Москва

РБД

2006

Текст воспроизводится по экземпляру, находящемуся в

фонде РГБ:

Мирошниченко Анна Юрьевна

Органы принудительного исполнения

судебных решений на территории области

Войска Донского (конец XVII - начало XX в.)

автореф. дис. на соиск. учен. степ. канд. юрид.

наук

Автореферат диссертации на соискание ученой степени канд. юрид. наук

Специальность 12.00.01

Волгоград - 2005

РБД, 2006 (электронный текст)

МИРОШНИЧЕНКОАннаЮрьевна

ОРГАНЫ ПРИНУДИТЕЛЬНОГО

ИСПОЛНЕНИЯ СУДЕБНЫХ РЕШЕНИЙ

НА ТЕРРИТОРИИ ОБЛАСТИ ВОЙСКА

ДОНСКОГО (КОНЕЦ XVII-НАЧАЛО XX ВВ.):

ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙАСПЕКТ

Специальность 12.00.01 -теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Волгоград - 2005

Направахрукописи

МИРОШНИЧЕНКОАинаЮрьевна

ОРГАНЫ ПРИННУДИТЕЛЬНОГО

ИСПОЛНЕНИЯ СУЕБНЫХ РЕШЕНИЙ

НА ТЕРРИТОРИИ ОБЛАСТИ ВОЙСКА

ДОНСКОГО (КОНЕЦ XVII - НАЧАЛО XX ВВ.):

ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙАСПЕКТ

Специальность 12.00.01 -теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Волгоград - 2005

Работа выполнена на кафедре теории и истории государства и права Ростовского юридического института МВД России

Научный руководитель: заслуженный деятель науки

Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Баранов Павел Петрович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, доцент

Летяев Валерий Алексеевич;

кандидат юридических наук Русских Валерий Валерьевич

Ведущая организация: Ростовский государственный экономический университет (юридический факультет) (РИНХ)

Защита состоится 27.01.05 в 14 часов на заседании регионального диссертационного совета КМ 203.003.01 при Волгоградской академии МВД России (400089, г. Волгоград, ул. Историческая, 130, зал Ученого Совета).

С диссертаций можно ознакомиться в библиотеке Волгоградской академии МВД России.

Автореферат разослан it£ вС/е&аЯУ _______ 2004 года.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Эффективность судебной защиты, а также защиты прав и законных интересов граждан, осуществляемой иными юрисдикционными органами, во многом зависит от максимального обеспечения и реального исполнения принимаемых ими решений и актов. Становление и развитие новых форм собственности, ход судебной реформы выявили неэффективность обеспечения установленного порядка деятельности судов и организации принудительного исполнения судебных актов и актов других органов.

Одной из задач судебно-правовой реформы, начавшейся с конца 80-х - начала 90-х гг., является реформирование системы органов исполнения судебных решений и актов исполнительного производства других органов. Устарелость нормативной базы исполнительного производства явилась одной из причин повсеместного и систематического ухудшения исполнения судебных актов и других исполнительных документов.

К сожалению, имущественные интересы гражданина, собственника, инвестора оказались реально очень слабо защищенными, несмотря на обращение в суд и имеющиеся по этому поводу судебные решения. Такая ситуация серьезно дискредитирующая не только суды, но и государственную власть в целом, так же являлась одним из серьезных оснований для разработки нового законодательства об исполнительном производстве.

В 1997 г. были приняты и вступили в действие федеральные законы "О судебных приставах" и "Об исполнительном производстве", в соответствии с которыми возрожден институт судебных приставов, существовавший ранее в дореволюционной России. Характеризуя вышеназванные законодательные акты, являющиеся юридической базой для формирования и развития правовых основ деятельности службы судебных приставов, следует отметить, что в изначальной (ныне действующей) редакции они пока еще достаточно далеки от совершенства. Вследствие чего существенно ограничиваются перспективы дальнейшего сгановления и развития системы исполнительного производства.

В этой связи, на взгляд диссертанта, повышается значимость изучения опыта прошлых поколений и анализа деятельности органов принудительного исполнения судебных решений в дореволю-

ционной России. Так же, говоря о перспективах развития и реформирования исполнительного производства в Российской Федерации, правомерно обратиться к истокам формирования и развития органов принудительного исполнения судебных решений на региональном уровне. В предлагаемом исследовании рассматривается процесс организационно-правового становления и развития органов принудительного исполнения судебных решений на территории Области Войска Донского (конец XVII - начало XX вв.). В силу особого правового статуса этого региона местные органы исполнения судебных решений формировались своим собственным, отличным от других регионов российского государства, путем. Поэтому их история заслуживает отдельного всестороннего изучения.

Конечно, далеко не все из этого опыта может быть использовано в настоящее время, но для выявления исторического наследия и возможной его рецепции необходимо с помощью научного анализа реконструировать систему органов принудительного исполнения судебных решений, функционировавшую на территории Донского казачьего Войска, а также место и роль в исполнительном производстве казачьего населения.

Хронологические рамки работы охватывают конец XVII -начало XX вв. (до 1917 г.). Нижняя рамка определяется временем, когда Войско Донское не признавало на Дону никакой власти, кроме своей собственной, и было полностью автономно в области суда, управления и внешних отношений. А верхняя - принятием 22 ноября 1917 г. Декрета о суде № 1, когда все старые законы были признаны недействующими, вследствие чего институт судебных приставов был упразднен.

Степень научной разработанности проблемы. В предлагаемой работе впервые проведено комплексное изучение процесса организационно-правового становления и развития органов принудительного исполнения судебных решений на территории Области Войска Донского. В период до 1917 г. эта проблема оставалась "белым пятном" в истории формирования и функционирования данного института, так как ей уделялось незначительное внимание.

Между тем определенные сведения о процессе становления и этапах развития правовых институтов Дона все же были сохранены современниками и содержатся в ряде публикаций. Анализ работ досоветского периода позволяет нам условно разделить их на две группы: к первой относятся работы, освещающие историю казачьих войск Российской Империи в целом; вторую группу трудов составляют издания, посвященные непосредственно Донскому казачьему Войску.

Огромный интерес в первой группе публикаций представляет многотомный исторический очерк "Столетие Военного министерства (1802-1902)", выпущенный к юбилею учреждения Военно-сухопутного министерства. В одиннадцатом томе этого издания освещается процесс организационно-правового становления и развития государственных органов управления казачьими войсками, местных органов правопорядка и судебной системы, окружного и городского управления. Главная ценность этой работы - обилие фактических сведений и статистического материала. Определенный фактический материал по вопросам исследования содержится и в других работах этой группы^1.

Во вторую группу трудов входят работы по истории Донского

_т™™™,>,™„²- Значительную часть из них составляют публикации, казачесiва

подготовленные сотрудниками Областного Войска Донского Статистического Комитета, функционировавшего в Новочеркасске с 1836 по 1917 гг. Деятельность сотрудников комитета, кроме составления ежегодных статистических отчетов, была направлена на публикацию различных "Памятных книжек", "Трудов комитета", в которых исследовалось Донское Войско в историческом, топографическом, торговом, промышленном, сельскохозяйственном и прочих аспектах. В этих периодических изданиях встречаются отрывочные сведения об учреждениях, в обязанности которых входило принудительное исполнение судебных решений на Дону^3.

1 Козин В.Х. Казачьи войска. - СПб., 1912; Савельев Е.П. Древняя

история казачества. - Новочеркасск, 1916; Стариков Ф.М. Откуда взялись казаки: Исторический очерк. - Оренбург, 1881; Хорошкин МЛ. Очерк

казачьих войск. - СПб., 1884; и др. „ _т.

2 Ероневскии В. Описание Донской земли и Кавказских минераль-

ныхвод.-СПб., 1834.-Ч. 2-3;Черкасск и Войско Донское в 1802годупо

описанию Де-Романа/ Сост. М. Калмыков. - Новочеркасск, 1896; и т.д.

3 Жиров МСТМатериалы для биографии графаТЯатвея Ивановича

Платова/ Сборник Областного Войска Донского Статистического Комитета. - Новочеркасск, 1912. - Вып. 2. - С. 46; Марков КВ. Крестьяне на Дону // Сборник Областного Войска Донского Статистического Комите-та.-Новочеркасск, 1915.-Вып.13.-С.95;МаслаковецИ.А. Статистическое описание кочевья Донских Калмыков // Труды Областного Войска Донского Статистического Комитета. - Новочеркасск, 1874. - Вып. 2. -С. 18;ПоповИ. Статистические данные по области Войска Донского до 1860-х гг. // Сборник Областного Войска Донского Статистического Комитета. -Новочеркасск, 1901. -Вып. 2. - С. 32-33; и т.д.

Особое место в дореволюционной историографии следует отвести многочисленным работам, опубликованным в периодических изданиях, аналитические материалы которых дают определенное представление о вопросах, исследуемых в настоящей диссертационной работе^1.

Таким образом, в досоветский период был накоплен значительный материал, касающийся истории Области Войска Донского, небольшая часть которого относится к деятельности органов принудительного исполнения судебных решений. Этот чрезвычайно ценный в научном отношении материал не утратил своего значения и в настоящее время. Вместе с тем следует отметить, что он до сих пор в должной степени не анализировался, не обобщался и не систематизировался.

Это связано с тем, что после Октябрьской революции 1917 г. советским правительством был взят курс на уничтожение казачества как этнополитического феномена, чуждого утвердившемуся политическому режиму, в результате чего интерес к исследованию казачьей темы значительно снизился. В немногочисленных работах 20-50-х гг. XX в., посвященных Донскому казачеству, акцентировалось внимание на доказательстве рациональной сути и консерватизма войскового сословия, справедливости его ликвидации. В основу такого подхода были положены многочисленные работы В.И. Ленина, где казаки, как правило, изображены приверженцами самодержавия и поставлены рядом с жандармами²' Р°^метого, в ходе событий Октября 1917 г. были упразднены все судебные учреждения, в том числе и служба судебных приставов. Вполне понятно, что в таких условиях всестороннее изучение исторического наследия функционировавших до 1917 г. правовых институтов Дона было невозможно, так как их рассмотрение в случае отхода автора от официальной точки зрения могло повлечь за собой серь-

1 См.: Краткое историческое и статистическое описание Войска

Донского/Подред. А.А. Карасаева, Х.И. Попова. - Новочеркасск, 1887; Область Войска Донского по переписи 1873 г. / Под ред. A.M. Савельева. - Новочеркасск, 1875; Статистическое обозрение Войска Донского за 1868 г. /Сост. A.M. Савельев. - Новочеркасск, 1869; Статистическое описание земли донских казаков, составленное в 1822-1832 годах. - Новочеркасск, 1891; Статистическое описание Области Войска Донского/ Сост.

С.Ф. Номикосов.-Новочеркасск, 1884.

ЛенинВЖ Поли. собр. соч.-XVII. - С. 174.

езные неприятности. В результате этого опыт организационно-правового развития и деятельности органов принудительного исполнения судебных решений на территории Области Войска Донского предавался забвению: не изучался и не анализировался.

Всесторонние объективные научные труды, посвященные истории возникновения и развитию института принудительного исполнения судебных решений дореволюционной России, а также казачеству, стали появляться лишь в конце 50-х гг. XX в. Особенно много публикаций по рассматриваемым проблемам было подготовлено в конце 80-х и в 90-х гг., так как исследователи получили более широкий доступ к архивным материалам и значительную свободу выражения своих взглядов. Анализ работ 60-90-х гг. позволяет разделить их на несколько групп.

Первую составляют фундаментальные труды по истории исполнительного производства Российской Империи. Прежде всего, это работа Р.Х. Валеевой^1. ^Р.^Х. ^{Валеева}' ^ш^^ш ор^ганы принуди-тельного исполнения по советскому гражданскому процессуальному праву, проследила историю становления исполнительного аппарата в русском пореформенном процессе. В научном исследовании И.Б. Морозовой так же затрагиваются некоторые исторические аспекты процесса становления и развития исполнительного производ-

2. Ef указанных трудах исторический опыт правового регулиро-ства

вания деятельности органов принудительного исполнения судебных решений, функционировавших на территории казачьих войск (в данном случае Области Войска Донского), не подвергся комплексному изучению и анализу.

Вторую группу трудов включают работы, посвященные казачьим войскам Российской Империи^3. ^В ^них преимущественно анализи-

1961.-С. 10-36.

2 МО,

1 Валеева Р.Х. Органы исполнения судебных решений по советскому гражданскому процессуальному праву: Дис.... канд. юрид. наук. - Л., Морозова И.Б. Субъекты исполнительного производства: Дис. ...

канд. юрид.наук. -М.,1999.-С. 45 „ „ ,, .

з Агафонов О.В. Казачьи войска Российской империи. - М., 1995;

ГалушкоЮ. Казачьи войскаРоссии: Краткий историко-хронологический справочник казачьих войск до 1914 года. - М, 1993; Гордеев А.А. История казаков. -М., 1992. -Т. I—IV; Казаки России. Прошлое, настоящее, будущее.-М., 1992; идр.

руются аспекты, связанные с ратными подвигами, воинской службой, культурой, традициями казаков, и лишь фрагментарно затрагиваются вопросы настоящего исследования.

Третью группу составляют публикации, освещающие историю непосредственно Донского казачьего Войска и Приазовья^1.О ^дна-ко в них мало исследованы историко-правовые аспекты формирования и деятельности местных органов исполнения судебных решений. Научные труды этой группы в большинстве случаев подготовлены на основе более ранних, чаще дореволюционных изданий научно-публицистического характера.

В настоящее время в связи с принятием з 1997 г. федеральных законов 'Ό судебных приставах" и "Об исполнительном производстве" в Российской Федерации был возрожден институт судебных приставов. В силу вышеуказанного обстоятельства было издано огромное количество публикаций, посвященных исполнительному производству. Все их можно разделить на две группы.

/ В первую группу входят труды, в которых рассматриваются исполнительное производство в целом^2, ^отд^ельные виды взыска-

1 Агафонов А. И. Область Войска Донского и Приазовья в дореформенный период. - Ростов н/Д,1986; Астапенко МЛ. История Донского казачества (с древнейших времен до 1920 года). - Ростов н/Д, 1999; Золотарев И.И. Казачье самоуправление на Дону: Историческое исследование. - Ростов н/Д, 1999; Краковский К.П. Некоторые вопросы подготовки и проведения судебной реформы 1864 года в области войска Донского // Проблемы развития юридической науки и юридического образования на Северном Кавказе в свете Конституции СССР. -Ростов н/Д, 1980; ПронштейнА.П. Земля Донская в XVIII веке. - Ростов н/Д, 1961; Самоуправление казаков: история и современность /

Под. ред. С.А. Кислицина. - Ростов н/Д, 1998;и т.д.

гЙзваринаА. Ф. Судебная власть в Российской Федерации. - Ростов н/Д, 2001; Исполнительное производство/ Под ред. Я. Ф. Фархтди-нова. - СПб, 2002; Настольная книга судебного пристава-исполнителя/ Под ред. проф. В. В. Яркова. -М., 2001; Пособие по исполнительному производству для судебных приставов-исполнителей / Под ред. И. В. Решетникова. ~М., 2000.

ний^1, ^{коммента}р^ии ^к федеральным законам "О судебных приставах" и "Об исполнительном производстве"^2.

Вторую группу составляют труды, рассматривающие непосредственно историю исполнительного производства в России. Прежде всего, хотелось бы отметить фундаментальное исследование В.В. Захарова, который в своей работе восстановил картину становления и функционирования института судебных приставов по судебной реформе 1864 г.³ ^Данная ^пр^обл^ема также рассматри-вается в трудах О.В. Кононова и Ю.Г. Кокарева, И.Б. Морозовой и A.M. Треушникова, Е.Н. Булычева, Г.С. Вайнштейна^4.

Таким образом, при обилии публикаций по истории Донского казачества, а также об организационно-правовом становлении и развитии исполнительного производства в Российской Империи, рассматриваемая проблематика до настоящего времени не получила необходимого освещения. В работах регионоведческой направленности комплексно не изучались правовые стороны организации органов принудительного исполнения судебных решений. В трудах же, посвященных институту исполнения судебных решений в России, практически не рассматривалась деятельность органов исполнения судебных решений на территории Области Войска Донского.

1 Салютов Б. С. Обращения взыскания на ценные бумаги в исполни
тельном производстве. - М., 2000; СалюковБ. С. Обращения взыскания на

недвижимое имущество в исполнительном производстве. - М., 200 1 .

2 Шучно-практическии комментарии к Федеральному закону РФ Об

исполнительномпроизводстве"/Подред.М.К.Юкова,В.М.Шерстюка. М., 2001;ЛесницкаяЛ.Ф. Комментарий к Федеральному закону "Об исполнительном производстве".-М., 1998;ЯркоеВ.В. Комментарий к Федеральному закону "Об исполнительном производстве" (постатейный) и к

Федеральному закону "О судебных приставах". - М., 2001. - С. 369. „ _

ТЗахаровВ.В. Институт суцебньж приставов в дореформенной Рос
сии (1864-1917 гг.):Дис.... канд. юрид. наук.-М., 2000. ,,
лБулычевЖ.В. ПсшщияТЪссии и исполнительное производство//

История государства и права. - 2000. - № 3. - С. 32-33; Вайнштейн Г.С. Служба судебных приставов в дореволюционной России // История государства и права. - 1999. - № 4. - С. 2; Кононов О.В., Кокорев Ю.Г Судебные приставы: вчера, сегодня, завтра // Государство и право. -1999.-№ 1.-С. 74-78;МорозоваИ.Б., ТреушниовA.M. Исполнительное производство. - М., 1999. - С. 7-37.

Объектом исследования является совокупность организационно-правовых отношений, возникающих в процессе генезиса и эволюции органов принудительного исполнения судебных решений на территории Области Войска Донского.

Предметом исследования является организационное построение, структура, штаты, правовое положение и компетенция органов принудительного исполнения судебных решений на территории Области Войска Донского на основе изучения исторических документов, нормативно-правовых актов, архивных материалов, а также иных библиографических источников.

Цель и задачи работы. Цель представленного исследования -выявление, рассмотрение и историко-правовой анализ закономерностей организационного построения органов принудительного исполнения судебных решений на территории Области Войска Донского и правового регулирования их деятельности.

Достижение поставленной цели обусловило постановку и решение целого ряда конкретных исследовательских задач:

- определение понятия органов принудительного исполнения судебных решений и актов других органов на современном этапе развития исполнительного производства;

- исследование процесса становления и развития органов ис
полнения судебных решений в России в хронологических рамках
конца XVII - начала XX вв., основываясь на нормативно-правовых
актах указанного периода;

- выявление особенностей формирования и эволюции органов
принудительного исполнения судебных решений на территории Об
ласти Войска Донского в дореформенный период;

- рассмотрение процесса подготовки и специфики осуществ
ления судебной реформы 1864 г. в Области Войска Донского;

- анализ специфики организационно-правового функциониро
вания института судебных приставов на территории Войска Донско
го в пореформенный период;

- проведение комплексного анализа института принудитель
ного исполнения судебных решений в России и на территории ка
зачьего Донского Войска в указанный период в компаративном
аспекте;

- выявление общего и особенного в правовом регулировании
деятельности судебных приставов Области Войска Донского в по-

реформенный период с современным российским законодательством;

- функционирование дореволюционного и современного института судебных приставов-исполнителей - выработка практических рекомендаций по совершенствованию деятельности института судебных приставов на современном этапе развития исполнительного производства на основе опыта функционирования указанного института в дореволюционной России.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в работе предпринята попытка комплексного исследования процесса становления и развития органов принудитель-ного исполнения судебных решений на территории Области Войска Донского с учетом изменения внутриполитической обстановки в регионе и формирования всего аппарата исполнительного произ-водства в России. Акцент сделан на выявление специфики организации, деятельности и формирования правовой основы управления института принудительного исполнения судебных решений, а также определение особенностей его кадрового комплектования в исследуемом регионе. В диссертации достаточно полно рассмотрены полномочия, выполняемые указанными органами Дона на всем историческом пути их существования.

Научная новизна настоящей работы конкретизируется в положениях и выводах, выносимых на защиту.

Основные положения, выносимые на защиту, вытекают из цели и задач диссертационного исследования и сводятся к следующему:

1. В дореволюционном и современном законодательстве об исполнительном производстве, на основе изученного нами материала, мы не встречали научного понятия "органов принудительного исполнения судебных актов и актов других органов". В своем исследовании мы предлагаем следующую дефиницию указанной категории: "органы принудительного исполнения судебных решений и исполнительных документов иных органов - это процессуально самостоятельные, относительно независимые государственные органы, а также в отдельных случаях иные организации и учреждения, обладающие правом принимать решения и иные подзаконные акты, непосредственно влияющие на динамику исполни-тельногопроизводства,атакжеправомпримененияпринудителъ-

ныхмер, несущие ответственность за проступки и правонарушения в соответствии с законодательством об исполнительном производстве ".

2. Сравнительный анализ становления и развития института при
нудительного исполнения судебных решений в Российской Импе
рии и на территории Области Войска Донского в дореформенный
период доказывает, что возникновение и функционирование аппа
рата исполнения судебных решений на территории Войска проходи
ло с определенными особенностями в силу ряда специфических черт
данного региона. Эта специфика в дореформенный период особен
но ярко проявлялась на уровне войскового, окружного и станично
го управления Области Войска Донского, что объяснялось соеди
нением в указанных органах множества функций (административ
ных, хозяйственных, управленческих, судебных и прочих) приво
дивших, в конечном итоге, к волоките в исполнительном производ
стве.

3. Комплексный анализ правового регулирования деятельно
сти полицейского аппарата в России в дореформенный период и
полиции города Черкасска показал, что в начале XIX в. организа
ционно-правовое функционирование органов, исполнявших судеб
ные решения в городе Черкасске, было основано на общероссий
ском законодательстве, базирующемся на положениях Устава бла
гочиния или полицейского и других нормативных актах, регламен
тирующих деятельность полицейских органов.

4. Подготовка и проведение судебной реформы 1864 г. на тер
ритории Области Войска Донского имели ряд особенностей. Так,
система общих и мировых судов была образована на указанной терри
тории в соответствии с судебными уставами 1864 г. только в нача
ле 70-х годов. В соответствии с последними при данных судебных
учреждениях были созданы специальные органы исполнения су
дебных решений - судебные приставы. Так же огромную роль в
правовой регламентации организации деятельности института су
дебных приставов играли положения "Особых наказов окружных
судов".

5. По общероссийскому законодательству к соискателю на
должность судебных приставов предъявлялись определенные тре
бования, соответствие которым определялось квалификационной ат
тестацией. Последняя законодательно не регулировалась, в резуль-

тате чего не было единообразия в ее проведении. Результатом этого явилось то, что процедура назначения кандидата на должность судебного пристава имела ряд специфичных особенностей. А именно квалификационная аттестация соискателя на территории Области Войска Донского заключалась в сборе рекомендаций с предыдущего места службы претендента на должность. Квалификационный экзамен кандидаты не сдавали.

6. Правовые пробелы общероссийского законодательства в
отношении делопроизводства судебных приставов заполнялись по
ложениями "Особых наказов окружных судов". В результате этого
делопроизводство судебных приставов Дона отличалось от дело
производства судебных приставов остальной части России. Содер
жание полномочий, входящих в компетенцию указанных должност
ных лиц, также имело свои особенности, о чем свидетельствуют
выводы о практической деятельности органов принудительного ис
полнения судебных решений Области Войска Донского на основе
изученных архивных материалов.

7. Комплексный анализ дореволюционного и современного за
конодательства позволяет сделать ряд заключений: между норма
тивно-правовыми актами о судебных приставах 1864 и 1997 гг. про
слеживается преемственность, однако современное законодатель
ство не является результатом прямого и полного заимствования норм
судебных уставов 1864 г. Действующее законодательство об ис
полнительном производстве требует серьезной корректировки, су
щественную помощь в этой работе может оказать изучение отечест
венного исторического опыта организации и деятельности институ
та судебных приставов на основе судебных уставов 1864 г.

8. При устранении правовых пробелов в современном законо
дательстве об исполнительном производстве на региональном уровне
может быть учтен исторический опыт организационно-правового
становления и развития органов принудительного исполнения су
дебных решений на территории Донского казачьего Войска.

Методологическую основу исследования составили сравнительно-правовой и исторические подходы. В работе использовался системный подход, применялся метод компаративного анализа сходных по сути фактов. В соответствии с принципом историзма события и явления, имевшие место в истории формирования и функционирования органов принудительного исполнения судебных ре-

шений на территории Области Войска Донского, рассматриваются исходя из критерия последовательности смены этапов в развитии данного института в России. Эти события и явления подвергаются анализу как относительно завершенный цикл с характерными для него определенными чертами.

Принцип историзма представляет возможность изучать каждый исторический факт и их совокупность как единый процесс зарождения и эволюции во взаимодействии друг с другом, тем самым создавая необходимые условия для того, чтобы определить их внутреннее содержание и изменения на различных этапах развития. Данный принцип позволил анализировать исторические факты и явления такими, какими они были, в их многообразии.

В работе также были использованы диалектический, общелогический, эмпирический, статистический и социологический методы, а также метод формально-юридического анализа и другие частные методы научного познания.

Эмпирическую базу исследования составили дореволюционные и современные нормативно-правовые акты и комментарии к ним. Прежде всего, это древние памятники права Руси, дошедшие до нашего времени, нормативно-правовые акты, содержащиеся в Полном собрании законов Российской Империи, судебные уставы, принятые в ходе судебной реформы 1864 г., современное законодательство об исполнительном производстве. Также в работе использовано дореволюционное законодательство донского казачества. Изучение и сопоставление фактов по вышеназванным источникам права позволило выявить особенности становления и эволюции органов принудительного исполнения судебных решений на территории Области Войска Донского.

В основе работы лежит делопроизводственная документация (в том числе хранящаяся в архивах и ранее не вводившаяся в научный оборот), материалы дореволюционной и современной общей и юридической периодической печати, статистические материалы.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Теоретическая значимость работы заключается в том, что данное исследование вносит определенный вклад в углубление научных знаний о структуре и правовых основах организации и деятельности органов принудительного исполнения судебных решений в одном из крупных регионов Российской Империи, обладавших осо-

бым правовым статусом. В исследовании освещаются не рассматриваемые ранее в научной литературе вопросы правового регулирования деятельности указанных органов на территории Области Войска Донского с конца XVII - начала XX вв. и их специфика с учетом влияния этнографического фактора казачьего региона.

Практическая значимость исследования заключается в обосновании автором научно-практических предложений по совершенствованию современного законодательства об исполнительном производстве и правоприменительной практике. Результаты научного исследования в историческом аспекте могут быть использованы в процессе совершенствования правовой базы, организации и деятельности служб судебных приставов органов юстиции субъектов Российской Федерации.

Материалы работы имеют определенное прикладное значение для отраслевых юридических наук и могут быть использованы в процессе преподавания учебных курсов по "Общей истории", "Истории отечественного государства и права", а также специальных курсов "Истории донского казачества" и "Исполнительному производству". Они могут быть применены в качестве лекционного материала при проведении курсов повышения квалификации судебных приставов-исполнителей.

Апробация результатов исследования. Отдельные положения диссертации отражены в 5 публикациях. Основные выводы и рекомендации исследования докладывались на научно-практических конференциях, "круглых столах" различного уровня (международного, всероссийского и регионального). Материалы диссертационного исследования используются в процессе преподавания истории отечественного государства и права в Ростовском юридическом институте МВД России.

Структура и объем диссертации.

Структура работы обусловлена характером и спецификой поставленных исследовательских задач. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, указываются хронологические рамки исследования, освещается степень ее разработанности, определяются объект, предмет, цели и задачи диссертации, раскрывается ее научная новизна, формулируются основные положения, выносимые на защиту, излагается методологическая и эмпирическая база исследования, а также теоретическая и практическая значимость работы, содержатся сведения об апробации результатов диссертационного исследования и его структуре.

Первая глава "Организационно-правовое становление и развитие органов исполнительного производства в России (XI - начало XX вв.)" содержит следующие параграфы: 1. Понятие органов принудительного исполнения судебных решений и исполнительных документов иных органов; 2. Состояние исполнения судебных решений в дореформенной России (XI - первая половина XIX вв.); 3. Эволюция института судебных приставов по судебной реформе 1864 года. В данной главе диссертантом предпринимается попытка сформулировать дефиницию органов принудительного исполнения судебных решений и исполнительных документов иных органов, исследуются этапы возникновения института судебных приставов, организационно-правовое становление и последующее совершенствование правовой базы вплоть до 1917 года.

В первом параграфе рассматриваются органы и организации (учреждения), исполняющие требования судебных решений и актов других органов в соответствии с современным законодательством об исполнительном производстве.

В соответствии со ст. 3 Закона "Об исполнительном производстве" принудительное исполнение судебных решений и актов других органов в Российской Федерации возлагается на службу судебных приставов Министерства юстиции и службы судебных приставов учреждений юстиции субъектов РФ. Непосредственное осуществление функций по исполнению судебных решений и актов других органов на местах возлагается на судебных приставов-исполнителей, объединенных в районные, межрайонные или соответствующие им согласно административно-территориальному делению

субъектов РФ подразделения судебных приставов, возглавляемые старшими судебными приставами.

Однако помимо службы судебных приставов в законе называются и другие органы и организации (учреждения), исполняющие требования судебных решений и актов других органов. В соответствии со ст. 5 Закона "Об исполнительном производстве" в отдельных случаях, предусмотренных федеральными законами, требования судебных решений и актов других органов о взыскании денежных средств исполняются налоговыми органами, банками и иными кредитными организациями, а также другими органами, учреждениями, должностными лицами и гражданами. На основе изученной научной литературы нами обозначен перечень субъектов, исполняющих требования судебных актов и актов иных органов; помимо налоговых, банков и иных кредитных организаций, а также рассмотрены различные точки зрения по вопросу о возможности исполнения судебных актов частными организациями.

На основе проведенного в исследовании анализа мы приходим к выводу о том, что непосредственным органом принудитель-ного исполнения является судебный пристав-исполнитель.

Также в данном параграфе диссертационного исследования нами предпринята попытка научного обоснования дефиниции "органов принудительного исполнения судебных решений и исполнительных документов иных органов".

Во втором параграфе исследован процесс становления института судебных приставов в дореформенной России. В работе отмечается, что в ранние периоды развития государства каждый, увидев свою вещь в пользовании или обладании другого, мог взять ее обратно силой. Судопроизводству указанного периода характерны: самосуд, саморасправа, разрешение спора только не су-дом, а обладателем права и принудительное исполнение самим же обладателем.

Однако уже в Русской Правде мы встречаем судебных должностных лиц, которые помогали потерпевшим в осуществлении своих прав, в том числе способы исполнения решений суда (приговоров), хотя об органах, которые исполняли судебные решения, в этом памятнике права ничего не говорится. К этой категории лиц Русская Правда относит: детьских, мечников, вирников, ябетников, от-

роков. Конечно, правовой статус этой кагорты служащих не полностью воспроизводит правовое положение современных должностных лиц, осуществляющих исполнительное производство, так как институт судебных приставов имеет продолжительную историю становления и развития.

Далее в работе прослеживается процесс нормативно-правового регулирования и организационно-правового развития органов принудительного исполнения по следующим источникам права: Новгородской и Псковской судным грамотам, Судебникам 1497 и 1550 годов, Соборному Уложению 1649 г. Нами установлено, что впервые должностное лицо - пристав упоминается в Новгородской и Псковской судных грамотах. По Судебникам 1497 и 1550 годов функции судебных приставов выполняли приставы как таковые и "неделыцики". Во всех вышеуказанных нормативно-правовых актах раскрывается правовое положение органов принудительного исполнения судебных решений, а также размер пошлин полагающихся указанным должностным лицам за исполнение ими своих служебных обязанностей. Судебник 1550 г., в отличие от предшествующего законодательства, в ряде правовых норм содержит санкции в отношении приставов за "типичные правонарушения" и превышения своих полномочий. Соборное Уложение 1649 г. подводит итог не только законодательной деятельности России периода сословно-представительной монархии, но и первоначального организационного становления института судебных приставов России XVI - XVII веков.

В начале XVIII века в России исполнительная часть судебного процесса перешла в ведение полиции. В конце второго десятилетия XVIII в., вследствие проведенных реформ, должность судебных приставов была упразднена и в нормативно-правовых актах последних лет правления Петра I не упоминается.

Во второй четверти XVIII в. в системе органов суда и управления, созданной Петром I, отсутствует институт приставов при суде. Процесс восстановления данного института относится к последней четверти XVIII в. и связан с реорганизацией полиции в городах. Должность приставов регламентировалась Уставом благочиния или полицейским 1782 г. Но в рассматриваемый период указанные должностные лица находились в ведении полицейского ведомства, а не

~ i. Кроме того, в начале XIX в. были учреждены присяжные приставы при коммерческих судах, в компетенцию которых входили вызов ответчика в суд и ознакомление сторон с его решениями.

Кроме исполнения решений судов, полиция выполняла ряд других функций, поэтому исполнение решений она считала второстепенным делом. Исполнительное производство полицией характеризовалось исключительным формализмом и волокитой. Решения судов не исполнялись годами, иногда исполнение их тянулось десятки лет.

Полиция ни в какой мере не отвечала перед судом за упущения, допускаемые при исполнении решений судов, хотя формально по Своду законов 1857 г. наблюдение за исполнением решений судов и принятие мер к обеспечению исполнения было возложено уже на судебные места. Однако они не имели непосредственной власти над полицией.

На основе изученных материалов мы пришли к выводу о том, что практика исполнительного производства неоднократно подтверждала неэффективность приведения в исполнение решений судов через полицию.

В третьем параграфе рассматривается организационно-правовое развитие института судебных приставов в пореформенный период развития России вплоть до 1917 г.

Судебная реформа Александра II внесла существенные коррективы в исполнительное производство. Именно в ходе реализации указанной реформы от 20 ноября 1864 г. была учреждена должность судебного пристава, ставшего главным исполнителем судебных решений и всецело находившегося в судебной системе. Кроме того, в компетенцию судебных приставов входило обеспечение установленного порядка деятельности судов.

Судебные приставы учреждались в обязательном порядке при окружных судах, судебных палатах и кассационных департаментах Сената. При мировых судах введение приставов зависело от усмотрения органов местного самоуправления. В законодательстве рассматриваемого периода детально регламентировались порядок на-

1 Захаров В.В. Институт судебных приставов в дореволюционной России (1864-1917 гг.): Дис.... канд. юрид. наук. -М., 2000.-С. 44.

значения судебных приставов, их правовое положение (права и обязанности), процедура исполнения судебных решений и т.д.

С принятием судебных уставов 1864 г. вопрос о порядке исполнения судебных решений и приговоров был, наконец, урегулирован и действовал вплоть до Октябрьской революции, когда Декретом о суде № 1, принятом 22 ноября 1917 г., все старые законы были признаны недействующими. Институт судебных приставов был упразднен со всей системой дореволюционного суда.

Вторая глава "Система исполнительного производства на территории Войска Донского (конец XVII - первая половина XIX вв.)" состоит из следующих параграфов: 1. Исполнение судебных решений на уровне войскового и окружного управления; 2. Институт исполнения судебных решений в системе станичного управления и города Черкасска (Новочеркасска). Во второй главе рассматривается процесс становления и развития' органов исполнительного производства на уровне войскового, окружного и станичного управлений, а также города Черкасска, проводится историко-правовой анализ организационного построения и последующего развития органов принудительного исполнения судебных решений на территории Области Войска Донского и России в целом.

В первом параграфе исследуется процесс становления и развития органов исполнительного производства на территории Области Войска Донского на уровне войскового и окружного управлений. В силу особых исторических условий, на Дону уже в середине XVI века возникла своеобразная военная общественная организация -Войско Донское, пользовавшееся почти до конца XVII века автономией в области суда, управления и внешних сношений и отличавшееся демократическим устройством.

Управление территорией Войска осуществлялось казачьими кругами (Станичный Круг - Сбор и Войсковой Круг - высший орган власти на Дону). Данные органы самоуправления выполняли различные функции, в том числе и судебные.

Исполнение судебных решений Войскового Круга возлагалось на войскового атамана и подчиненных ему есаулов. Надзор за выполнением судебных решений осуществлялся самими же казаками.

Правосудие казаков рассматриваемого периода основывалось

на нормах обычного войскового права, при этом каждый казачий городок имел свои особенности и соответственно свои обычаи.

По мере укрепления самодержавной власти на Дону и усиления старшинской верхушки правительство с последней четверти ХУЛ века стало ограничивать "вольности" донских казаков. В соответствии с социальными переменами, происходившими на Дону, и, в частности, по мере усиления влияния старшин, менялось положение и Войскового Круга. Только в периоды народныхдвижений 1707— 1708, 1772, 1792-1794 гг., когда власть оказывалась в руках рядовой казачьей массы, возрождалось былое значение Войскового Круга, однако не надолго.

С начала XVIII в., а особенно после разгрома Булавинского движения, правительство, учитывая социальные перемены в среде донского казачества, перешло к решительному уничтожению автономных прав Войска Донского и ликвидации его демократического устройства. Уже в 1721 г. Войско было подчинено Военной коллегии. Вслед за тем была ликвидирована выборность войсковых атаманов, а в течение XVIII в. они превратились в послушных чиновников самодержавного государства.

Одновременно с падением роли Войскового Круга усиливалась роль старшин в управлении Войском. Они не только проводили на Кругу угодные им решения, но часто действовали, вообще не считаясь с ним. Во второй четверти XVIII века их власть настолько усилилась, что все управление Войском сосредоточилось в руках войскового атамана и Канцелярии войсковых дел старшин.

В начале XVIII в. исполнительная часть судебного процесса в Русском государстве перешла в ведение полиции. До 1775 г. самодержавие не реформировало систему войскового управления, поэтому им не были созданы полицейские, или иные учреждения Дона. Но под действием его внутренней политики в Войске Донском образовались институты, выполняющие полицейские функции: Канцелярия дел старшин (затем Войсковая канцелярия), нарочные старшины (сыскные). Последние создаются на Дону с 30-х гг, как временные, позже как постоянные полицейские присутствия.

К реорганизации войсковых органов власти правительство смогло приступить только в 1775 г. 16 февраля указанного года был издан Указ "об учреждении Гражданского Правительства в пределах Войска Донского для управления земских дел".

Сыскные начальства, как и Гражданское Правительство, соединяло в себе несколько ветвей власти, соединяя множество различных функций: административные, судебные, хозяйственные, а также исполнительное производство. К концу XVIII в. сыскные начальства окончательно сформировались как промежуточный орган между Гражданским Правительством Войска Донского и станицами, стали прообразом земской (сельской) полиции на Дону.

В годы правления Павла I вместо Гражданского Правительства главным коллегиальным органом управления в Войске вновь становится Войсковая канцелярия, вследствие чего все вопросы, связанные с регулированием гражданско-правовых отношений, судебные и административно-полицейские дела стали решаться теперь единолично войсковым атаманом.

Что касается калмыцкого поселения Войска Донского административно-полицейские функции входили в компетенцию пристава, сотников и пятидесятников.

Во втором параграфе исследуются исторические этапы возникновения и развития института принудительного исполнения судебных решений на уровне станичного управления и города Чер-касска (Новочеркасска).

Низшей инстанцией управления с момента возникновения казачества являлся Станичный Сбор (Круг). На первых порах здесь решались все дела, касавшиеся казаков того или иного городка. На станичных кругах наряду с вопросом самоуправления, в том числе рассматривались и судебные споры. И только в тех редких случаях, когда казаки сами не могли урегулировать какой-нибудь вопрос, они передавали его на рассмотрение высшей инстанции - Войскового Круга.

Исполнительная власть в городке (станице) принадлежала станичному атаману и есаулу, который являлся помощником атамана, все письменные дела вел писарь. Атаман был полностью ответственен перед гражданами станицы и за какие-либо упущения мог подвергнуться суду Круга.

После создания сыскных начальств и наделения их военными, административными, полицейскими, судебными и финансовыми функциями возникла промежуточная инстанция между станицами и Войском. В ведение сыскных начальств отошли некоторые судебные функции станиц.

Постепенная унификация внутреннего устройства Войска Донского с губернской администрацией сопровождалось ограничением созыва и деятельности Станичных Кругов, что, в свою очередь, вело к отстранению казачества от участия в местном управлении.

Все мелкие судебные дела и тяжбы между казаками и лицами других сословий решались в станичных судах. Жители станиц имели право разбираться словесно через посторонних людей или по согласию сторон при общем посреднике. Станичное правление обязано было содействовать исполнению заключений словесных раз-бирателей и общих посредников.

В казачьих землях существовал также третейский суд, избираемый обеими сторонами из одного или нескольких посредников. Его решения имели ту же силу, что и решения станичного суда с тем отличием, что жалобы на его решения не принимались.

По мнению диссертанта, система судопроизводства на станичном уровне была обращена, прежде всего, на решение вопросов, возникающих внутри станичного казачьего общества. Приговоры станичного суда исполнялись желающими (рядовыми казаками), если же таковых не находилось, то есаулом.

Городской полиции в Земле Войска Донского в XVIII веке не было, так как не было крупных населенных пунктов, за исключением Черкасска, где в начале следующего столетия появляется первое регулярное полицейское учреждение. В XIX в. полиция города Черкасска действовала на общей основе Устава Благочиния или полицейского, а не на основе отдельных его норм.

Третья глава "Особенности организации и деятельности института судебных приставов на территории Области Войска Донского по судебной реформе 1864 года" состоит из следующих параграфов: 1. Специфика организационно-правового функционирования института судебных приставов в Области Войска Донского; 2. Основные направления деятельности судебных приставов в Области Войска Донского по исполнительному производству. В третьей главе рассматриваются особенности и специфика организационно-правового становления и развития института судебных приставов на территории Войска Донского в ходе реализации положений судебной реформы 1864 г.

В первом параграфе исследуется процесс проведения судебной реформы в Области Войска Донского. В результате чего автор

приходит к выводу, что этот регион занял своего рода промежуточную ступень между центральными губерниями России, где судебные уставы были введены сравнительно быстро и без изъятий, и национальными окраинами, где они были крайне урезаны, а сам процесс реализации реформы затянулся порой на несколько десятков лет. Таким образом, только в начале 70-х годов в Области Войска Донского была образована система общих и мировых судов на основе общероссийского законодательства. Соответственно с этого времени при судебных учреждениях стал функционировать институт судебных приставов, ведавший исполнительным производством.

Огромную роль в организационно-правовом регулировании института судебных приставов на территории Области Войска Донского сыграли положения "Особых наказов окружных судов", посвященные деятельности судебных приставов. Отдельные статьи этих нормативно-правовых документов воспроизводили статьи общероссийского законодательства, но все-таки большинство норм особых наказов заполняли правовые пробелы и конкретизировали действующее российское законодательство в отношении судебных приставов, применительно к особым условиям функционирования Области Войска Донского.

Содержащиеся в особых наказах нормы, посвященные регламентации службы судебных приставов, регулировали различные стороны их служебной деятельности.

Во втором параграфе исследуются особенности порядка производства исполнительных действий судебных приставов Дона, а также их основные направления деятельности. При этом нами проводятся параллели между исполнительным производством Области Войска Донского и России в целом, а также исполнительным производством современной России.

В данном параграфе раскрыто содержание ежемесячных, третных (за 4 месяца), годовых отчетов (ведомостей) о деятельности судебных приставов. Анализ отчетов позволил сделать выводы о практической деятельности судебных приставов Дона.

В результате комплексного анализа организационно-правового построения и функционирования системы органов принудительного исполнения судебных решений на территории казачьего Войска Донского и России в целом, а также деятельности современной

службы судебных приставов, диссертант приходит к следующим выводам: 1) разработчиками современного законодательства об исполнительном производстве был учтен исторический опыт дореволюционного законодательства прошлых лет, однако не в полном объеме; 2) при дальнейшей разработке современного законодательства об исполнительном производстве, для устранения правовых пробелов в нормативном регулировании правового статуса судебных приставов и организационно-правового построения службы судебных приставов, а также для повышения эффективности работы указанной службы должна иметь место рецепция отдельных положений судебной реформы 1864 г., которые не были учтены при разработке федеральных законов "О судебных приставах" и "Об исполнительном производстве" 1997 г.

Кроме того, с точки зрения автора, может быть учтен опыт организационно-правового функционирования органов принудительного исполнения судебных решений на территории казачьего Войска Донского на уровне субъектов Российской Федерации.

В заключении делаются обобщенные выводы, предложения, рекомендации, вытекающие из содержания диссертации, которые могут быть использованы для дальнейших теоретических и научных разработок по данной теме, а также в целях совершенствования современного законодательства об исполнительном производстве.

Отдельные положения диссертации содержатся в следующих опубликованных работах автора:

1. Мирошниченко А.Ю. Роль службы судебных приставов в
обеспечении безопасности участников судебного процесса: история
и современность // Опыт и проблемы применения нового Уголовно-
процессуального кодекса Российской Федерации: Тезисы докладов
Всероссийского "круглого стола". - Ростов н/Д, 2003. - 0,3 п.л.

2. Мирошниченко А.Ю. Служба судебных приставов как один
из элементов государственной системы борьбы с терроризмом //
Современные проблемы совершенствования законодательного обес
печения глобальной и национальной безопасности, эффективного
противодействия международному терроризму: Тезисы докладов
Международной научно-практической конференции. - Ростов н/Д,
2003. - 0,2 п.л.

3. Мирошниченко А.Ю. Исполнительное производство в отно
шении беженцев и вынужденных переселенцев // Миграционная
политика XXI в.: Тезисы докладов Международной научно-практи
ческой конференции. - Ростов н/Д, 2004. - 0,2 п.л.

4. Мирошниченко А.Ю. Процедура назначения кандидата на
должность судебного пристава на территории Области Войска
Донского по судебной реформе 1864 г. // Концептуальные осно
вы диссертационных исследований докторантов, адъюнктов, ас
пирантов и соискателей: Сборник научных трудов. - Ростов н/Д,
2004. - 0,8 п.л.

5. Галустян Н.В., Мирошниченко А.Ю. Система исполнитель
ного производства на территории Войска Донского (конец XVII -
первая половина XIX века) // Концептуальные основы диссертаци
онных исследований докторантов, адъюнктов, аспирантов и соис
кателей: Сборник научных трудов. - Ростов н/Д, 2004. - 0,8 п.л.